重大工程建設(shè)：《指導(dǎo)意見》作用有待考察 需借助第三方智庫(kù)

住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部政策研究中心咨詢培訓(xùn)部原主任

星云股權(quán)投資基金管理有限公司 創(chuàng)始合伙人

北京中建政研信息咨詢中心主任 梁艦

摘要：8月21日，銀監(jiān)會(huì)與國(guó)家發(fā)展改革委下發(fā)《關(guān)于銀行業(yè)支持重點(diǎn)領(lǐng)域重大工程建設(shè)的指導(dǎo)意見》，引導(dǎo)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)以重點(diǎn)領(lǐng)域重大工程為核心，全面做好國(guó)家重大戰(zhàn)略部署的金融服務(wù)工作?！吨笇?dǎo)意見》的下發(fā)會(huì)有一定推動(dòng)作用，但借貸雙方兩個(gè)結(jié)構(gòu)性矛盾依然存在，企業(yè)想獲得所需資金，還需借助第三方智庫(kù)。

為了加快推動(dòng)重大工程建設(shè)項(xiàng)目的落實(shí)，銀監(jiān)會(huì)與發(fā)改委聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于銀行業(yè)支持重點(diǎn)領(lǐng)域重大工程建設(shè)的指導(dǎo)意見》，《指導(dǎo)意見》雖然提出了很多指導(dǎo)意見和規(guī)定，但從現(xiàn)在來(lái)看，更多的是 “指導(dǎo)”、“鼓勵(lì)”層面，資本借貸雙方結(jié)構(gòu)性矛盾依然存在，所以我認(rèn)為在未來(lái)一定時(shí)間內(nèi)銀行業(yè)對(duì)重大工程建設(shè)領(lǐng)域的支撐作用有待考察。2015上半年，全國(guó)固定資產(chǎn)投資為237597億元，同比增長(zhǎng)11.4%，從資金到位情況來(lái)看，上半年資金總體到位261507億，同比增長(zhǎng)6.3%，比投資增長(zhǎng)速低5.1個(gè)百分點(diǎn)，這其中固然有借貸雙方制度層面的原因，但資金使用方項(xiàng)目規(guī)劃方案不合理，無(wú)法整合銀行所需征信資源，這就需要借助第三方智庫(kù)幫助，第三方智庫(kù)的介入能在一定程度上緩解雙方矛盾。

《指導(dǎo)意見》作用有待考察

從當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)形式來(lái)看，單靠政府資金來(lái)完成此輪“重大項(xiàng)目”的投資顯然是不可能，必然要借助民間資本，而且還會(huì)占非常大的比重，當(dāng)前以及未來(lái)很長(zhǎng)時(shí)間社會(huì)資本參與政府項(xiàng)目建設(shè)的主要方式是通過(guò)PPP模式實(shí)現(xiàn)。

過(guò)去社會(huì)資本在參與政府重大工程項(xiàng)目建設(shè)較為常見的是BT模式，這種模式下，中標(biāo)企業(yè)容易獲得銀行貸款，因?yàn)橛姓厥蘸贤鳛閾?dān)保，這種方式下的風(fēng)險(xiǎn)基本都轉(zhuǎn)嫁到政府身上，這樣不僅沒(méi)有達(dá)到緩解地方政府壓力的作用，反而使得地方政府債務(wù)高筑，某些城市在這方面花掉過(guò)去十幾年的政府財(cái)政收入，像這種地方性的債務(wù)一旦爆發(fā)，其后果不堪設(shè)想。這也是BT模式被叫停的一個(gè)主要原因。

PPP模式下，重大項(xiàng)目通常建設(shè)和運(yùn)營(yíng)周期都比較長(zhǎng)，而且政府不兜底，這是銀行業(yè)參與積極性低的主要原因。具體體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面

首先是貸款方式，銀行放貸通常采取抵押方式，能夠完全符合銀行貸款條件的企業(yè)不多?！吨笇?dǎo)意見》指出銀行業(yè)要“按照自主經(jīng)營(yíng)，自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，自負(fù)盈虧，自我約束的商業(yè)化原則自主審貸，全面、深入評(píng)估項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，嚴(yán)格把關(guān)。審慎預(yù)測(cè)項(xiàng)目的未來(lái)收益和現(xiàn)金流，以其作為未來(lái)還款的主要保障，不得要求地方政府對(duì)重大工程項(xiàng)目融資承擔(dān)還款責(zé)任，或提供任何形式的顯性和隱性擔(dān)保?！睆闹胁浑y看出《指導(dǎo)意見》更多的是 “指導(dǎo)”、“鼓勵(lì)”的層面，即是要求銀行積極主動(dòng)的配合重大工程項(xiàng)目建設(shè)，比如創(chuàng)新征信手段、資產(chǎn)證券化、排污權(quán)質(zhì)押等，這就涉及標(biāo)準(zhǔn)的問(wèn)題。

其次，銀行短期放貸與重大工程項(xiàng)目長(zhǎng)期的資金需求又是一個(gè)矛盾。此次《指導(dǎo)意見》要求“銀行做好貸中貸后管理工作。嚴(yán)格按照貸款合同約定發(fā)放和使用貸款，堅(jiān)持?？顚Ｓ?，防止貸款挪用。確定專門項(xiàng)目收入賬戶，加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目收入賬戶的監(jiān)測(cè)和管理。定期對(duì)借款人和項(xiàng)目發(fā)起人的履約情況及信用狀況、項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)情況、宏觀經(jīng)濟(jì)變化和市場(chǎng)波動(dòng)情況、貸款擔(dān)保的變動(dòng)情況等進(jìn)行監(jiān)測(cè)分析，完善貸款質(zhì)量監(jiān)控制度，并對(duì)可能影響貸款安全的不利情形及時(shí)采取針對(duì)性措施?！敝卮蠊こ虒?duì)資金的長(zhǎng)期需求，一方面不符合銀行短期放貸的慣例，另一方面使得銀行在后續(xù)的資金監(jiān)管成本增加。

基于這兩點(diǎn)原因，銀行業(yè)要真正實(shí)現(xiàn)對(duì)重點(diǎn)工程項(xiàng)目有效支撐還有一段距離，至少目前難以實(shí)現(xiàn)。

針對(duì)目前這種情況，第三方智庫(kù)能做什么?

此輪“重大工程項(xiàng)目”的投資必然會(huì)涉及到政府、民間資本、金融機(jī)構(gòu)三方，他們之間各自的利益、責(zé)任、所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)等又較為錯(cuò)綜復(fù)雜，他們?nèi)街袥](méi)有完全了解PPP模式的不多，所以他們必須要借助第三方智庫(kù)，專業(yè)的事情交給專業(yè)機(jī)構(gòu)去運(yùn)作才能獲得最大的收益，那么第三方智庫(kù)能做什么?

第一，協(xié)助企業(yè)完成征信，最大限度獲取銀行的資金支持?！吨笇?dǎo)意見》鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)開展差異化服務(wù)，綜合考慮項(xiàng)目特點(diǎn)，實(shí)施精細(xì)化、差別化的分類管理，有區(qū)別的給予支持，同時(shí)創(chuàng)新征信機(jī)制，這就要求中標(biāo)單位最大限度的收集可征信材料，這些工作企業(yè)自身做起來(lái)會(huì)比較麻煩。

第二，協(xié)助編制實(shí)施方案：協(xié)助政府設(shè)計(jì)ppp模式運(yùn)作的基本交易架構(gòu)和商業(yè)模式，協(xié)助政府PPP實(shí)施機(jī)構(gòu)編制ppp實(shí)施方案，包括風(fēng)險(xiǎn)分配基本框架、具體PPP模式的選擇，交易結(jié)構(gòu)和合同體系的設(shè)計(jì)等。

第三，編制實(shí)施工作計(jì)劃：根據(jù)政府批準(zhǔn)的實(shí)施方案，細(xì)化各項(xiàng)工作，進(jìn)行具體工作分配，構(gòu)建雙方工作流程和程序，編制PPP項(xiàng)目實(shí)施工作計(jì)劃，各方均按照已確定的實(shí)施工作計(jì)劃執(zhí)行。

第四，項(xiàng)目基本財(cái)務(wù)指標(biāo)：包括投資總額、投資回報(bào)、收費(fèi)項(xiàng)目的價(jià)格形成機(jī)制，財(cái)務(wù)分析方案等，為政府財(cái)務(wù)決策提供依據(jù)。

第五項(xiàng)目采購(gòu)：協(xié)助政府確定對(duì)社會(huì)資本的資格要求、資信及業(yè)績(jī)等要求，協(xié)助政府選定的采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)編制采購(gòu)文件中的商務(wù)部分。參與采購(gòu)過(guò)程，協(xié)助采購(gòu)過(guò)程關(guān)鍵流程控制。

第六，編制項(xiàng)目合同：根據(jù)現(xiàn)有法律法規(guī)的要求，編制適合PPP項(xiàng)目的項(xiàng)目合同。

第七，簽署項(xiàng)目合同：參與政府與中標(biāo)方的社會(huì)資本的協(xié)商，談判，參與簽署項(xiàng)目合同。

今年5月分洛陽(yáng)市市政道路PPP項(xiàng)目的成功落地就是借助第三方機(jī)構(gòu)的典型案例。洛陽(yáng)市市政道路PPP模式項(xiàng)目是河南省第一個(gè)落地PPP項(xiàng)目。該項(xiàng)目包括洛陽(yáng)市新街跨洛河大橋、九都路東段和濱河南路建設(shè)工程，項(xiàng)目概算投資8.1億元，采用政府和社會(huì)資本合作PPP模式運(yùn)作，由中標(biāo)人組建項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)融資投資、建設(shè)實(shí)施、運(yùn)營(yíng)維護(hù)管理和資產(chǎn)管理全過(guò)程，自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧。市政府按年支付道橋的使用維護(hù)費(fèi)， 17年合同期滿后項(xiàng)目無(wú)償移交市政府。此外，項(xiàng)目公司還可被授予項(xiàng)目相關(guān)的廣告、停車場(chǎng)、報(bào)刊亭等特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，政府參與收入分成。

站長(zhǎng)統(tǒng)計(jì)作為一個(gè)市政無(wú)收益項(xiàng)目，一開始就面臨諸多難題，且國(guó)內(nèi)還沒(méi)有可供參考的案例。例如非經(jīng)營(yíng)性或準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目PPP模式如何應(yīng)用?運(yùn)營(yíng)“OM”、運(yùn)營(yíng)收益如何界定標(biāo)準(zhǔn)?運(yùn)營(yíng)期限、績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)如何設(shè)計(jì)?大修期限如何設(shè)定、操作?PPP的邊界條件如何設(shè)定，如何評(píng)估潛在投資人?融資模式與方案怎么設(shè)計(jì)?無(wú)收益的市政路橋類PPP模式剛起步，無(wú)成功案例可以參考?等一系列難題。

洛陽(yáng)市政府在發(fā)起項(xiàng)目之初，就聘請(qǐng)北京中建政研信息咨詢中心作為第三方咨詢機(jī)構(gòu)參與到從項(xiàng)目發(fā)起到落地的全過(guò)程之中，經(jīng)過(guò)雙方的共同努力，逐一解決上述遇到的難題，最終實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目順利落地實(shí)施。

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