中國(guó)城市建設(shè)融資進(jìn)入2.0時(shí)代

　　自改革開放以來，中國(guó)經(jīng)歷了龐大而迅速的城鎮(zhèn)化進(jìn)程。2016年，以城鎮(zhèn)常住人口為指標(biāo)的城鎮(zhèn)化率達(dá)到57.35%。

　　黨的十八大報(bào)告提出要提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，2014年《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)》提出“以人為核心”的城鎮(zhèn)化，城鎮(zhèn)化越發(fā)為各界所重視。

　　中國(guó)城鎮(zhèn)化如何“換跑道”？有許多不同的方案。6月10日，在2017年中國(guó)(廊坊)產(chǎn)業(yè)園區(qū)創(chuàng)新發(fā)展大會(huì)上，中國(guó)城市規(guī)劃學(xué)會(huì)副理事長(zhǎng)、廈門大學(xué)教授趙燕菁指出，中國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)融資應(yīng)該進(jìn)入2.0時(shí)代。城鎮(zhèn)化建設(shè)融資1.0的時(shí)代，是以“土地財(cái)政”為代表，通過出賣土地70年使用權(quán)，一次性獲得城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)開發(fā)資金等；隨著城市基建配套等具備相當(dāng)規(guī)模，城市運(yùn)營(yíng)、公共服務(wù)等持續(xù)穩(wěn)定現(xiàn)金流投入變得更為迫切，這些不是一次性出賣土地能夠獲得的，需要在稅收、租金、利潤(rùn)、分紅等方面探討可能出路。

　　城市建設(shè)快于人口城鎮(zhèn)化

　　趙燕菁曾任廈門規(guī)劃局局長(zhǎng)一職長(zhǎng)達(dá)10年時(shí)間，對(duì)“土地財(cái)政”一直有自己的思考。

　　趙燕菁指出，中國(guó)改革開放之初，連房租租金都沒有，也沒有足夠的稅收來源。通過土地40年、70年使用權(quán)的一次性出讓，為城市基礎(chǔ)設(shè)施、配套建設(shè)等融得資金，“土地財(cái)政”幫助中國(guó)實(shí)現(xiàn)了高速的城鎮(zhèn)化。

　　官方數(shù)據(jù)顯示，1978-2013年，我國(guó)城鎮(zhèn)常住人口從1.7億人增加到7.3億人，城鎮(zhèn)化率從17.9%提升到53.7%，年均提高1.02個(gè)百分點(diǎn)。

　　今年3月份，國(guó)家發(fā)改委副秘書長(zhǎng)范恒山在一公開論壇上表示，中國(guó)自改革開放以來，經(jīng)歷了世界歷史上規(guī)模最大、速度最快的城鎮(zhèn)化進(jìn)程。2016年，中國(guó)城鎮(zhèn)化率達(dá)到57.35%，每年還有近2000萬人從農(nóng)村進(jìn)入城市。到2020年，中國(guó)城鎮(zhèn)化率預(yù)計(jì)將超過60%。

　　與此同時(shí)，城市水、電、路、氣、信息網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)設(shè)施得到顯著改善。如人均道路面積從2000年的6.1平方米提高到2012年的14.4平方米，用水、燃?xì)馄占奥蕪?000年的63.9%和44.6%提高到2012年的97.2%和93.2%，人均住宅建筑面積從2000年的20.3平方米提高到2012年的32.9平方米。

　　趙燕菁表示，我國(guó)城鎮(zhèn)化投資重點(diǎn)在基礎(chǔ)設(shè)施，而不是人口。雖然中國(guó)城鎮(zhèn)化水平現(xiàn)在只有57%，但是城市建設(shè)進(jìn)度比人口要快，城鎮(zhèn)化已經(jīng)進(jìn)入2.0階段。這個(gè)時(shí)候如果繼續(xù)增加固定投資，人口若沒有明顯增長(zhǎng)的話，未來中國(guó)城鎮(zhèn)化可能會(huì)出現(xiàn)預(yù)想不到的過剩。

　　“我們已經(jīng)建成很多鐵路、房子、機(jī)場(chǎng)、港口等，繼續(xù)加大固定投資的話，邊際收益會(huì)遞減。城鎮(zhèn)化發(fā)展到目前這個(gè)階段，投資性需求會(huì)急劇下降，但城市運(yùn)營(yíng)維護(hù)成本在大幅上升，像道路需要維護(hù)，建好的醫(yī)院、學(xué)校要給醫(yī)生、老師支付工資，還有其他水電燃?xì)赓M(fèi)等經(jīng)常性開支。”趙燕菁解釋。

　　建業(yè)住宅集團(tuán)中國(guó)有限公司董事副總裁陳劍表示，中國(guó)產(chǎn)業(yè)園區(qū)等建設(shè)，一定程度上存在過度開發(fā)的問題，比較重視房地產(chǎn)開發(fā)，對(duì)產(chǎn)業(yè)布局和發(fā)展重視不夠。這跟中國(guó)財(cái)稅體制有關(guān)，特別是內(nèi)陸城市、產(chǎn)業(yè)欠發(fā)達(dá)的城市。近年來，地方新區(qū)建設(shè)過程中有一些可喜的變化，比如提升規(guī)劃水平、更為重視產(chǎn)業(yè)的培育等。

　　上海張江(集團(tuán))有限公司副總經(jīng)理許景琦表示，以人為核心的城鎮(zhèn)化還有很長(zhǎng)的路要走，政府在制定公共政策的時(shí)候，關(guān)鍵在“以人為本”。許景琦介紹，他們最近在張江高科技園區(qū)推動(dòng)一個(gè)50萬平方米的人才公寓，未來將由張江集團(tuán)長(zhǎng)期持有，以較低的租金提供給在園區(qū)工作的人才。

　　城市建設(shè)融資模式轉(zhuǎn)型

　　趙燕菁表示，城鎮(zhèn)化進(jìn)入2.0階段，建設(shè)融資模式也要轉(zhuǎn)型到2.0版。維護(hù)運(yùn)營(yíng)城市需要持續(xù)穩(wěn)定的現(xiàn)金流支出，與土地出讓收入這種一次資本收入不匹配。

　　融資模式如何轉(zhuǎn)型？趙燕菁認(rèn)為：“需要將一次性收入轉(zhuǎn)成可持續(xù)的現(xiàn)金流。很多人建議，把土地財(cái)政模式轉(zhuǎn)向稅收模式，比如開征房地產(chǎn)稅。但我個(gè)人認(rèn)為，直接向個(gè)人征收房地產(chǎn)稅，要推進(jìn)起來并不容易。”

　　據(jù)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者統(tǒng)計(jì)，從2009年到2016年，進(jìn)入國(guó)庫的土地出讓收入規(guī)?？傆?jì)達(dá)到26萬億元。有財(cái)稅專家直言，一次性土地出讓收入的地位短期恐難被取代。更何況，房地產(chǎn)稅這種跟公眾利益關(guān)系密切的稅種，本身需要有很充分的討論，達(dá)成較廣泛的共識(shí)才可實(shí)行。

　　還可以探索其他路徑。“比如招商引資出讓的工業(yè)土地，是否能以地入股，這樣每年都有分紅?；蛘吣芊駨膰?guó)有企業(yè)、公共基金等，獲得城鎮(zhèn)化所需要的持續(xù)穩(wěn)定的現(xiàn)金流。”趙燕菁指出。

　　按常住人口統(tǒng)計(jì)的城鎮(zhèn)化率達(dá)到57%，但這里面還有2億多農(nóng)民工及隨遷家屬，并未能在教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、保障性住房等方面享受城鎮(zhèn)居民的基本公共服務(wù)。大量人口流入的城市，地方財(cái)政也難以負(fù)荷這種急劇增長(zhǎng)的經(jīng)常性開支。

　　城鎮(zhèn)化融資模式轉(zhuǎn)型，無疑只是新型城鎮(zhèn)化系統(tǒng)工程中的一環(huán)。中共中央、國(guó)務(wù)院2014年印發(fā)的《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)》中，有專門章節(jié)“創(chuàng)新城鎮(zhèn)化資金保障機(jī)制”，給出的具體建議包括合理確定各級(jí)政府在教育、基本醫(yī)療、社會(huì)保障等公共服務(wù)方面的事權(quán)，建立健全城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)支出分擔(dān)機(jī)制，轉(zhuǎn)移支付考慮常住人口因素等；培育地方主體稅種，加快房地產(chǎn)稅立法并適時(shí)推進(jìn)改革，加快資源稅改革等；允許地方政府發(fā)行市政債券，拓寬城市建設(shè)融資渠道，理順市政公用產(chǎn)品和服務(wù)價(jià)格形成機(jī)制，放寬準(zhǔn)入等。

　　近年來，各方在著力想出路。比如將財(cái)政轉(zhuǎn)移支付與人口城鎮(zhèn)化指標(biāo)掛鉤等。針對(duì)城鎮(zhèn)化資金不足的問題，政府力推的PPP模式，也試圖引入更多民間資本，加大對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)保、醫(yī)療、教育、文化等領(lǐng)域的投入。

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