電改十年來全國平均電價累計上漲30%至40%

電力體制改革前景

　　電力改革的未來，是沿著“5號文”設(shè)定的市場化方向解決過去十年的未盡事宜，而非推倒重來另辟蹊徑

　　自2002年國務(wù)院印發(fā)5號文件以來，電力體制改革已實施了十年。十年過去，如何評價改革的成效，未來的電力體制向何處發(fā)展，是一個有待解決的大命題。

　　改革十年來，電力工業(yè)有效的激勵機制、約束機制和持續(xù)發(fā)展機制還沒有形成，電力壟斷經(jīng)營的體制性障礙也沒有完全消除，電力市場秩序仍然比較混亂，電量計劃分配、項目行政審批、電價計劃管理方式仍然在起主導(dǎo)作用。同時在一些電力企業(yè)效益增長緩慢甚至滑坡的情況下，電力企業(yè)職工的收入和福利出現(xiàn)了不正常的超常增長。以上問題的確是客觀現(xiàn)實，但這主要是電力改革不到位、國有企業(yè)公司治理結(jié)構(gòu)不健全以及政府監(jiān)管不足造成的，需要通過深化改革和加強監(jiān)管來解決。

　　因為上述問題而否定電力改革的市場化方向，幻想回到發(fā)、輸、配、送垂直一體化壟斷經(jīng)營的舊體制，卻是值得警惕的。電改十年之際，重申國發(fā)5號文件確定的電力市場化改革方向，是深化電力體制改革的基礎(chǔ)，也是事關(guān)改革能否最終取得成功的原則問題。

　　電改基本邏輯

　　在電力市場化改革以前，全世界電力系統(tǒng)的運作模式幾乎一樣。

　　在所有權(quán)上，由國家所有或者私人所有，但都是一股獨大；在技術(shù)體系上，都采用集中發(fā)電、同步交流的技術(shù)模式；在組織結(jié)構(gòu)上，采用垂直一體化的組織結(jié)構(gòu)，享有經(jīng)營區(qū)域內(nèi)的特許壟斷；在價格制定上，電價按成本加成原則由政府制定；在運行方式上，使用一種標(biāo)準(zhǔn)的“經(jīng)濟調(diào)度”方法調(diào)度機組發(fā)電，即電網(wǎng)調(diào)度機構(gòu)根據(jù)發(fā)電廠運行成本的高低來決定投入哪臺發(fā)電機組。

　　傳統(tǒng)電力模式對各國電力工業(yè)發(fā)展有著十分積極的影響，不僅有效地控制了壟斷對消費者造成的利益損失，而且對電力工業(yè)長期發(fā)展起到積極作用。

　　在實行以私有電力為主的國家，穩(wěn)定的監(jiān)管政策保障了投資回收和合理的利潤率，降低了電力投資的風(fēng)險，促進了電力工業(yè)的長期投資和電力技術(shù)的進步。實行電力“國有國營”的國家，政府對國有電力公司的投資、風(fēng)險保障和長期發(fā)展政策保證了電力工業(yè)的發(fā)展和經(jīng)濟社會對電力的需求。

　　盡管如此，傳統(tǒng)電力模式仍存在經(jīng)濟效率上的不足。對以私營電力為主的國家，由于政府監(jiān)管保護消費者利益，電力公司所取得的經(jīng)濟效益提高和成本的降低，通常被監(jiān)管機構(gòu)通過降低電價的方式轉(zhuǎn)給了消費者，由此使得電力公司沒有任何動力去提高經(jīng)營效率。

　　同時，由于保障投資回報和合理利潤，監(jiān)管無形中促使電力公司在投資上大手筆，造成過度投資。與此類似，在實行國有電力的國家，由于政府對國有電力公司的要求主要在于滿足供電而非利潤指標(biāo)，國有電力公司通常出現(xiàn)經(jīng)理人員缺乏正確的激勵機制、公司冗員、投資不足和浪費等問題。

　　正是由于傳統(tǒng)電力模式的缺陷，導(dǎo)致自20世紀80年代以來世界范圍內(nèi)的電力市場化改革浪潮。電力市場化改革的基本邏輯是：

　　第一，在能夠引入競爭的領(lǐng)域發(fā)電側(cè)和用電側(cè)引入競爭機制，讓市場在資源配置中能夠發(fā)揮作用。

　　第二，在不能引入競爭機制的輸配環(huán)節(jié)，提高政府監(jiān)管的有效性。在組織體制上，成立專門的監(jiān)管機構(gòu)，加強監(jiān)管的力量；在管理方式上，制定明確的規(guī)則，改進定價機制和價格管理方式，加強對壟斷企業(yè)的監(jiān)督。

　　為了使監(jiān)督更有效，防止“店大欺客”，往往在行業(yè)組織體制上進行一些改革，有的把調(diào)度機構(gòu)從電網(wǎng)中獨立出來，有的把輸電和配電切開，有的輸配一體，但分成幾個公司進行運營比較競爭。

　　盡管國情獨特，中國電力體制改革依然秉承了以上基本邏輯。2002年國務(wù)院5號文件提出了“打破壟斷，引入競爭，提高效率，降低成本，健全電價機制，優(yōu)化資源配置，促進電力發(fā)展，推進全國聯(lián)網(wǎng)，構(gòu)建政府監(jiān)管下的政企分開、公平競爭、開放有序、健康發(fā)展的電力市場體系”的改革目標(biāo)，和實施廠網(wǎng)分開、競價上網(wǎng)、建立電力市場、成立監(jiān)管機構(gòu)、實行新的電價機制等改革任務(wù)。

　　電改成效多大？

　　電改實施十年來，對改革成效如何評估，各方認識很不一致。持極端批評意見的人士認為，“電力市場化改革搞得太早了”，十年前的電力改革是不成功的，是在一個錯誤的時間、以錯誤的方式、出現(xiàn)了錯誤的效果的“三錯”改革。對電力市場化改革的具體批評，則集中在“電荒”、電價上漲、企業(yè)職工收入超常增長等幾個方面。

　　2002年以來的電力市場化改革與過去20年開放發(fā)電市場的集資辦電改革明顯不同。在集資辦電時期，改革目標(biāo)增加電量與電力企業(yè)目標(biāo)企業(yè)利潤和職工利益基本一致，而電力市場化改革給電力企業(yè)帶來的主要是競爭壓力，電量的增加不一定增加企業(yè)的利潤和收入，利潤和收入更多地是需要靠內(nèi)部挖潛和提高效率來解決。

　　因此，一些電力企業(yè)和個人對市場化改革的不滿，是可以理解的。但由此而否定電力改革的市場化方向，顯然是值得警惕的。

　　必須承認，盡管十年電改不盡如人意，改革也遠沒有完成，但電改仍取得了相當(dāng)進展。廠網(wǎng)分開基本實現(xiàn)，發(fā)電側(cè)的競爭格局初步形成，電力工業(yè)長期垂直一體化經(jīng)營的壟斷體制初步得到改變。由于廠網(wǎng)不分所帶來的調(diào)度、交易不公的狀況有了很大改進。電力國企改革和政府管理體制改革取得一定進展。在調(diào)動各方面積極性發(fā)展電源、電網(wǎng)方面也有新的成效。

　　應(yīng)當(dāng)承認，十年來，我國不時出現(xiàn)全國電力供應(yīng)緊張的局面，最多時20多個省份出現(xiàn)拉閘限電，形成影響全國的“電荒”。關(guān)于“電荒”究竟是怎樣形成的，盡管各方意見有些分歧，但與電力市場化改革無關(guān)這一點則是業(yè)界比較一致的看法。

　　實際上，電力市場化改革進一步調(diào)動了各方面辦電的積極性，改革十年來，電力基本建設(shè)投資年均增長14.4%，電力裝機容量從2003年的35657萬千瓦增加到2011年的106253萬千瓦，增加了1.98倍，220千伏以上輸電線路長度增加了2.3倍，220千伏及以上變電設(shè)備容量增加了3.6倍，新增容量之多和電網(wǎng)建設(shè)速度之快是古今中外史無前例的。

　　改革也增強了電力企業(yè)競爭意識和活力。與改革前相比，每千瓦時供電煤耗下降54克，發(fā)電廠用電率降低12.4個百分點，輸電線損率降低13.3個百分點，火電工程項目單位造價平均從4800元/千瓦下降到3745元/千瓦，下降22%，由此導(dǎo)致發(fā)電領(lǐng)域節(jié)省投資上萬億元。供電可靠性有了較大提高，城市用戶供電平均停電時間從2003年的每年11.72小時下降到2011年的7.01小時，下降了40%。這在世界各國的電力市場化改革過程中都是罕見的。

　　至于電價，改革十年來，全國平均累計漲幅超過了每千瓦時17.54分錢，上漲了30%－40%。這其中不排除有不合理的因素，但漲價的主要因素是上游一次能源和運輸費用大幅度上漲所致十年中，一次能源價格上漲了約2.5倍。

　　的確，改革十年來，電力工業(yè)有效的激勵機制、約束機制和持續(xù)發(fā)展的機制還沒有形成，電力壟斷經(jīng)營的體制性障礙也沒有完全消除，電力市場秩序仍然比較混亂，電量計劃分配、項目行政審批、電價計劃管理方式仍然在起主導(dǎo)作用。

　　特別是在一些電力企業(yè)效益增長緩慢甚至滑坡的情況下，電力企業(yè)職工的收入和福利出現(xiàn)了不正常的超常增長，這主要是電力改革不到位，國有企業(yè)公司治理結(jié)構(gòu)不健全以及政府監(jiān)管不足造成的，需要通過深化改革和加強監(jiān)管來解決。

　　用市場經(jīng)濟的辦法發(fā)展電力，是許多國家的成功經(jīng)驗，也符合我國建立完善的社會主義市場經(jīng)濟體制的總目標(biāo)、總方向。幾十年來，中國電力發(fā)展的實踐表明，走垂直一體化壟斷經(jīng)營的計劃體制老路，用計劃和行政的辦法配置電力資源，決定誰發(fā)電、誰配電、誰售電，決定上網(wǎng)電價和銷售電價的調(diào)整，決定發(fā)輸配售各個環(huán)節(jié)的利益分配，決定電廠和煤廠的討價還價，是代價高昂的，難以為繼的。

　　盡管進行電力市場化改革所必須具備的一些技術(shù)經(jīng)濟條件還不完全具備，但是等條件完備了以后再進行改革，還是在改革中創(chuàng)造條件逐步完善，無疑應(yīng)采取后一種辦法。

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