發(fā)改委：投資項目如遭民眾中等程度反對須暫停

國內(nèi)重大投資將新設(shè)門檻 民意成審批硬指標

國家發(fā)改委正在推行的一項投資政策，令地方政府難以再像以前那樣快速地推進重大項目的開工建設(shè)。政策稱，投資項目如果遭遇當?shù)孛癖姟爸械瘸潭取钡姆磳?，該項目必須暫?！?/p>

　　最近一起因為當?shù)孛癖姺磳Χ黄葧和５闹卮箜椖堪l(fā)生在浙江寧波。今年10月，總投資達558億的中石化鎮(zhèn)海煉化一體化項目，由于敏感的PX裝置引發(fā)當?shù)鼐用竦姆磳Α?/p>

　　12月6日，寧波市發(fā)改委官員對本報表示，鎮(zhèn)海煉化的擱置，部分原因與國家發(fā)改委要求的重大項目風(fēng)險評估機制有關(guān)，民眾的反對說明我們前期評估不足。

　　此外，此前已經(jīng)通過相關(guān)環(huán)評、能評等審批環(huán)節(jié)的馬鋼合肥鋼廠搬遷項目，也由于國家發(fā)改委的新規(guī)，在今年10月份被要求進行風(fēng)險評估，并提交社會風(fēng)險評估報告上報國家發(fā)改委。馬鋼合肥鋼廠搬遷項目于2006年啟動，總投資達207億。12月7日，安徽省發(fā)改委產(chǎn)業(yè)處官員對本報稱，合肥鋼廠搬遷的所有手續(xù)和報告，均已經(jīng)得到國家發(fā)改委的核準。

　　國家發(fā)改委的新政策在重大項目立項的過程中引入了社會風(fēng)險穩(wěn)定評估機制。12月6日，國家發(fā)改委相關(guān)司局官員對本報稱，“以后所有需要國家發(fā)改委審批核準或者核報國務(wù)院審批、核準的項目在申報時，都必須要經(jīng)過社會穩(wěn)定風(fēng)險評估。這不是一個建議，而是一個硬性要求”。

　　國家發(fā)改委投資研究所研究員祁玉清表示，在重大項目投資中引入社會風(fēng)險評估，相當于在當?shù)鼐用窈驼g建立起了一個對話和談判的渠道。他說，“首先普通民眾對可能涉及到當?shù)丨h(huán)境的重大項目有了知情權(quán)，其次可以表達自己的看法。這已經(jīng)是一個很大的進步?！?/p>

　　投資新門檻

　　國家發(fā)改委在今年8月份發(fā)布了一份名為《重大固定資產(chǎn)投資項目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估暫行辦法》的文件，該文件根據(jù)重大投資項目可能引發(fā)的社會反應(yīng)將項目風(fēng)險分為高、中、低三個風(fēng)險等級。按照國家發(fā)改委的要求，只有在項目被認定為是“低風(fēng)險”時，才能獲得審批通過。

　　在上述文件中，高風(fēng)險意味著，大部分群眾對項目有意見、反應(yīng)特別強烈，可能引發(fā)大規(guī)模群體性事件。中風(fēng)險是指部分群眾對項目有意見、反應(yīng)強烈，可能引發(fā)矛盾沖突。而低風(fēng)險是指，多數(shù)群眾理解支持但少部分人對項目有意見，通過有效工作可防范和化解矛盾。

　　根據(jù)規(guī)定，評估報告認為項目存在高風(fēng)險或者中風(fēng)險的，國家發(fā)改委將不予審批核準和核報；存在低風(fēng)險但有可靠防控措施的，國家發(fā)改委可以審批、核準或者核報國務(wù)院審批、核準，并應(yīng)在批復(fù)文件中對有關(guān)方面提出切實落實防范、化解風(fēng)險措施的要求。

　　新規(guī)定的出臺給地方帶來了不小壓力。陜西省發(fā)改委官員說，這是一項新的規(guī)定，以前在項目申報時，只包括環(huán)評、土地等硬性指標，但是在辦法出臺之后，以后所有需要國家發(fā)改委審批核準的重大項目，就必須要有社會風(fēng)險評估報告了。

　　據(jù)介紹，陜西省對重大項目的社會風(fēng)險評估，是由省政法部門在負責(zé)。

　　而在浙江寧波，社會風(fēng)險評估則是由市政府直接負責(zé)。寧波市發(fā)改委官員對本報表示，“寧波永遠不會再上PX裝置；同時鎮(zhèn)海煉化項目已經(jīng)暫停推進，所有前期準備工作都開始重新論證和研究。至于何時重啟，目前還沒有確定”。

　　寧波市發(fā)改委官員介紹稱，PX項目停止后，市政府直接出面與當?shù)鼐用襁M行溝通和調(diào)研，并聽取意見，鎮(zhèn)海煉化項目的前期工作都要重新開始論證?！吧鐣L(fēng)險評估是我們要做的一部分，一個重大項目，不能只考慮經(jīng)濟效益，還要考慮到社會效益，如果民眾不理解或者反對，就很難發(fā)揮出項目的預(yù)期效益。今后，寧波所有的重大項目在前期準備階段都會做好社會風(fēng)險評估?！?/p>

　　雖然國家發(fā)改委的政策針對的只是中央一級的投資項目，對地方政府審批核準的項目并沒有明確，但今年10月初，重慶市發(fā)改委已經(jīng)出臺了《重慶重大固定資產(chǎn)投資項目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估暫行辦法》。文件稱，由重慶市發(fā)改委審批核準或者核報市政府審批核準的部分重大固定資產(chǎn)投資項目，將進行社會穩(wěn)定風(fēng)險評估，并將評估結(jié)果分為高、中、低三個等級。

　　不過，與國家發(fā)改委的要求不同，重慶規(guī)定只有被認定為高風(fēng)險的項目才明確不予核準，待發(fā)回調(diào)整方案后重新報送。

　　今年12月初，山西省也出臺了相關(guān)風(fēng)險評估的政策，山西省環(huán)保廳對外稱，對社會關(guān)注度高、群眾反應(yīng)強烈的建設(shè)項目，須把環(huán)境因素可能引發(fā)的社會穩(wěn)定風(fēng)險作為一項重要內(nèi)容進行技術(shù)評估。今后重點項目征求公眾意見的期限不得少于10日，并確保其公開的信息在整個征求公眾意見的期限之內(nèi)均處于公開狀態(tài)。

　　后續(xù)仍待完善

　　國家發(fā)改委投資研究所研究員祁玉清說，對于中國的投資管理體制來說，風(fēng)險評估的強制要求，是一個很大的進步。以前政府部門在進行投資項目評價時，過多地注重經(jīng)濟評價，而忽略了社會評價?，F(xiàn)在老百姓參與到了中央重大投資項目的決策中來了。地方在進行重大項目投資的時候，必須要爭得當?shù)孛癖姷耐?，方可進行。

　　不過，要順利推行重大投資項目的風(fēng)險評估機制，尚需時日。國家發(fā)改委的上述文件中，并沒有提及具體的評估實施辦法，這讓地方政府部門普遍處于觀望和等待狀態(tài)。12月6日，陜西省發(fā)改委相關(guān)官員對本報表示，“文件只是規(guī)定了必須要有風(fēng)險評估，但是究竟怎么做，哪個部門來做，并沒有明確。具體怎么做，我們還在觀望其他省市的做法。”

　　祁玉清所在的國家發(fā)改委投資所項目室，目前正在做重大項目風(fēng)險評估的課題。他也坦承，要做好投資的風(fēng)險評估并不容易。他說，“誰來評估？評估標準如何量化？后續(xù)誰來負責(zé)？等等問題都需要進一步細化。”

　　祁玉清分析，國家發(fā)改委可能會選擇一些重大項目進行社會風(fēng)險評估的示范，同時出臺風(fēng)險評估的報告編制辦法，在示范項目上取得的經(jīng)驗推廣到全國其他的重大項目。

　　國家發(fā)改委相關(guān)司局官員對本報表示，重大項目風(fēng)險評估的具體辦法正在制定當中，出臺后會明確如何評估。據(jù)了解，國家發(fā)改委目前正在制定重大投資項目的社會風(fēng)險分析編制大綱和評估報告編寫大綱。這兩份文件將對項目風(fēng)險評估范圍、責(zé)任主體、具體評估內(nèi)容提出明確的規(guī)定。

　　過去幾年間，地方頻頻出現(xiàn)因為一些重大項目在推進過程中出現(xiàn)上訪等群體性事件，這些項目大多集中在化工、有色、垃圾焚燒電站等一些可能引發(fā)當?shù)鼐用駥ξ廴緭?dān)憂的領(lǐng)域，此外還有一些水利工程等因涉及搬遷補償?shù)葐栴}而引發(fā)社會事件。目前有不少項目，因為當?shù)鼐用竦膹娏曳磳σ呀?jīng)擱置。

　　有研究數(shù)據(jù)稱，2010年以來山東對涉及重大項目的3000多個決策事項進行了風(fēng)險評估，其中約有7.5%的事項被否決或推遲；2007年以來河南各地評估重大決策事項2600多個，其中有15.4%經(jīng)過評估被否決或推遲。

　　據(jù)了解，最近幾年國家發(fā)改委已經(jīng)在重大項目投資審批過程中引入了社會風(fēng)險評估，但沒有單獨明確要求必須進行風(fēng)險評估。一些重大項目在上報的審批材料中，即便是提到了社會風(fēng)險評估，也只是幾句簡單帶過。

　　祁玉清說，重大項目的風(fēng)險評估機制，需要協(xié)調(diào)好聽取民眾意見和項目推進的關(guān)系，既不能盲目上馬，也不能因為極個別的反對意見，影響了重大決策。這些都需要后續(xù)配套文件和政策來規(guī)范，以使重大項目風(fēng)險評估機制制度化。（張向東）

來源：經(jīng)濟觀察報

　　版權(quán)及免責(zé)聲明：凡本網(wǎng)所屬版權(quán)作品，轉(zhuǎn)載時須獲得授權(quán)并注明來源“中國產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟信息網(wǎng)”，違者本網(wǎng)將保留追究其相關(guān)法律責(zé)任的權(quán)力。凡轉(zhuǎn)載文章，不代表本網(wǎng)觀點和立場。版權(quán)事宜請聯(lián)系：010-65363056。

延伸閱讀