生態(tài)功能區(qū)PPP探索：國退民進(jìn)正當(dāng)時

　　近日，為了規(guī)范PPP項目發(fā)展，財政部近期發(fā)文集中清理PPP項目庫，清退不合規(guī)項目。國資委隨后也發(fā)文要求PPP主力軍央企對PPP業(yè)務(wù)實行總量管控，防范風(fēng)險。
 

　　PPP發(fā)展3年多以來，投資的主力始終是央企和地方國企，且份額呈現(xiàn)出上升趨勢，而民企的市場份額不斷下降，PPP被泛化濫用現(xiàn)象愈演愈烈。
 

　　國家發(fā)改委也正在對央企和民企參與 PPP 項目一抑一揚。在剛剛發(fā)布的相關(guān)文件中，發(fā)改委規(guī)定重點推介以使用者付費為主的特許經(jīng)營類項目，在經(jīng)營層面保證民企參與 PPP項目風(fēng)險可控;同時鼓勵政府投資通過資本金注入、投資補助、貸款貼息等方式支持民間資本 PPP項目。
 

　　何以大力度推動國退民進(jìn)?這三年來，央企所有的PPP項目，仍大量集中在基礎(chǔ)設(shè)施條件較好的城市。而在最需要投資的領(lǐng)域和地處偏遠(yuǎn)的生態(tài)功能區(qū)，則備受冷落，這導(dǎo)致資金投入的邊際效應(yīng)越來越小。
 

　　PPP模式仍將是本屆政府的主推方向，改弦更張是要讓PPP回歸初心，去偽存真。
 

　　提速環(huán)保PPP
 

　　事實上，在生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域，民營資本一直保持著旺盛的參與熱情。
 

　　近日，根據(jù)財政部公布的全國PPP綜合信息平臺項目庫第8期季報顯示，民企參與生態(tài)環(huán)保項目明顯增加。相比去年位居前列的市政工程、交通運輸和水利建設(shè)領(lǐng)域，今年位居前列的分別是市政工程、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)。
 

　　鼓勵民營企業(yè)參與生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域的PPP投資，是本輪政策轉(zhuǎn)向的重要指向，尤其是急需投資的生態(tài)功能區(qū)。
 

　　生態(tài)功能區(qū)是指在涵養(yǎng)水源、保持水土、調(diào)蓄洪水、防風(fēng)固沙、維系生物多樣性等方面具有重要作用的重要生態(tài)功能區(qū)內(nèi)，有選擇地劃定一定面積予以重點保護(hù)和限制開發(fā)建設(shè)的區(qū)域。建立生態(tài)功能區(qū)，對于防止和減輕自然災(zāi)害，協(xié)調(diào)流域及區(qū)域生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟社會發(fā)展，保障國家和地方生態(tài)安全具有重要意義。
 

　　為生態(tài)功能區(qū)植入PPP項目，首先要給該地區(qū)找到獨一無二的資源稟賦，把資源轉(zhuǎn)化為資產(chǎn)，并培育為一個產(chǎn)業(yè)。PPP模式應(yīng)用于生態(tài)主體功能區(qū)縣域經(jīng)濟發(fā)展，能夠突破財政投入不足和縣域發(fā)展受困的格局，整合社會資源，形成多元化、可持續(xù)的資金投入機制。
 

　　近年來，一些民營企業(yè)，也逐步涉足了PPP項目的設(shè)計和運營。北方中郡投資(北京)有限公司(以下簡稱中郡運營)的總經(jīng)理錢瑞霞說：“國家對于生態(tài)功能區(qū)的PPP項目，在政策方面應(yīng)當(dāng)有特殊的安排。”
 

　　錢瑞霞認(rèn)為，一方面，生態(tài)功能區(qū)的縣級政府，對PPP項目極為渴求，亟需社會資本進(jìn)入;而另一方面，在理想和現(xiàn)實之間，又存在著諸多羈絆。
 

　　首先，生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)環(huán)境脆弱，區(qū)域內(nèi)的草原、沙地和湖泊，往往得不到及時的生態(tài)修復(fù)，需要政府投入大量人力物力進(jìn)行生態(tài)建設(shè)，而這些地區(qū)的政府，往往對PPP認(rèn)識有限，政府治理體系不盡科學(xué)，運行效率低。
 

　　其次，生態(tài)功能區(qū)的縣級政府普遍財政收入低，經(jīng)濟總量小，屬于經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)地區(qū)，甚至是國家級貧困縣，這樣的地區(qū)更需要金融的支持，但這些地區(qū)往往又是傳統(tǒng)金融機構(gòu)不愿意光顧的地方。
 

　　再次，生態(tài)功能區(qū)大都處在邊疆和少數(shù)民族地區(qū)，這些地區(qū)文化資源非常豐富，卻往往處于原始狀態(tài)，缺乏挖掘和開發(fā)。在PPP項目的啟動階段，這些地區(qū)往往缺乏一整套的資源要素，諸如科技、金融和商業(yè)模式，統(tǒng)統(tǒng)都是短板。
 

　　上述三個矛盾，對于民營產(chǎn)業(yè)資本來說，是一道艱難的選擇題。生態(tài)功能區(qū)的PPP項目，一方面蘊藏著巨大的商機，一方面又基礎(chǔ)落后、風(fēng)險巨大。在這樣的背景下，產(chǎn)業(yè)資本一定更愿意去義烏這樣的百強縣，因為這些地方的基礎(chǔ)設(shè)施很完善，投資回報穩(wěn)定可期。
 

　　破題財政困境

　　環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院環(huán)境PPP中心主任逯元堂近期表示，目前，在環(huán)保領(lǐng)域，基本上都是以公益性項目為主，后期需要政府付費。但如果不創(chuàng)新環(huán)境PPP項目的投資回報機制，完全依靠政府付費，項目就難以持續(xù)。
 

　　錢瑞霞認(rèn)為，要打破相互觀望的僵局，一定是政府先動起來，主動與社會資本合作，放開市場，擁抱民營資本。既然是缺基礎(chǔ)設(shè)施，缺乏公共服務(wù)設(shè)施，那一定要政府來牽頭，想辦法先籌措啟動資金，為社會資本提供完善穩(wěn)定的政策保障，才能最終吸引民間資本。
 

　　今年5月份，以內(nèi)蒙古扎賚諾爾區(qū)全域旅游基礎(chǔ)設(shè)施及公共產(chǎn)品建設(shè)項目為例，該項目總投資約3.2億元，對于經(jīng)濟總量偏小、財政能力較弱的扎賚諾爾，這樣的投入堪稱巨資投入。
 

　　傳統(tǒng)模式下，政府通過負(fù)債來建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，往往造成地方政府舉債過高。而PPP模式下，政府的投資支出由政府負(fù)債轉(zhuǎn)變財政一般性預(yù)算支出，通過政府購買服務(wù)的方式引入社會資本、拓展融資渠道，把資源轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y產(chǎn)，提供真正符合市場需求的產(chǎn)品。
 

　　正是在這樣的思路下，內(nèi)蒙古扎賚諾爾區(qū)政府引入了中郡運營等一批民營企業(yè)，全面參與扎賚諾爾的全域旅游大開發(fā)。中郡運營作為中國生態(tài)功能區(qū)產(chǎn)業(yè)運營商，為縣域經(jīng)濟發(fā)展提供戰(zhàn)略規(guī)劃、投融資、基礎(chǔ)設(shè)施提升、公共服務(wù)配套、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入以及品牌運營等一攬子服務(wù)。
 

　　在錢瑞霞看來，中郡運營作為產(chǎn)業(yè)設(shè)計者，他們做的第一件事是為縣域經(jīng)濟定位，為該生態(tài)功能區(qū)的發(fā)展方向定位。通過定位，把資源統(tǒng)籌起來，把藍(lán)圖描繪出來，然后在延攬產(chǎn)業(yè)資本進(jìn)入，無論是旅游開發(fā)，還是生態(tài)修復(fù)，抑或是特色農(nóng)業(yè)……讓產(chǎn)業(yè)資本循序漸進(jìn)地進(jìn)入該區(qū)域。
 

　　其難點在于：生態(tài)功能區(qū)的首要發(fā)展目標(biāo)，是保護(hù)該區(qū)域的生態(tài)不被破壞，為國家輸出生態(tài)產(chǎn)品，或者涵蓋水分，或者實施沙地治理，或者維持生物多樣性，這樣的功能不能破壞，只能增強。設(shè)計主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，必須在這個前提下展開。
 

　　求解綠色回報
 

　　有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，“十三五”期間中國綠色產(chǎn)業(yè)每年至少需要投入2萬億以上，近五年大氣治理需求約為1.7萬億，其中政府的財政資金大概只能提供其中的10%至15%，大量資金缺口需要民間資本給予支撐。
 

　　森林、草原和湖泊，兼有生態(tài)建設(shè)保護(hù)的主體功能和綠色生產(chǎn)的經(jīng)濟功能，是經(jīng)濟和社會可持續(xù)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。隨著生態(tài)環(huán)境產(chǎn)業(yè)進(jìn)入萬億投資的新時代，如何運用社會資本完成生態(tài)治理，是為問題的關(guān)鍵，要踐行綠水青山就是金山銀山，在政府積極引導(dǎo)的同時，最終要靠商業(yè)的力量。
 

　　目前，中國尚未建立起促進(jìn)綠水青山轉(zhuǎn)變?yōu)榻鹕姐y山的環(huán)境經(jīng)濟政策體系。對于生態(tài)功能區(qū)縣域來說，往往并沒有特別大的工程項目，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)投資期長，回報率不確定，令社會資本望而卻步。
 

　　不過，在錢瑞霞看來，圍繞生態(tài)保護(hù)而設(shè)計的PPP項目中，完全可以實現(xiàn)可觀的回報。
 

　　以內(nèi)蒙古陳巴爾虎旗中國草原產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)PPP項目為例，中郡運營牽頭的社會資本聯(lián)合體中標(biāo)金額8.56億元，項目內(nèi)容包括草博館、草博園景觀綠化及城市品牌營銷等一系列工程。在該項目中，以草牧業(yè)為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的陳巴爾虎旗，將生態(tài)修復(fù)、草牧業(yè)和全域旅游結(jié)合開發(fā)，吸引了社會資本的參與。
 

　　當(dāng)然，運營的關(guān)鍵，還是要集中精力來發(fā)展。錢瑞霞認(rèn)為，要圍繞一個縣級政府來定位，首先是選擇出當(dāng)?shù)氐奶厣鲗?dǎo)產(chǎn)業(yè)，而主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)不能過多，過多就談不上主導(dǎo)，對于縣域經(jīng)濟來說，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)一般不能超過三個。
 

　　綠水青山是資源狀態(tài)，金山銀山是產(chǎn)品狀態(tài)。從綠水青山變成金山銀山，中間需要漫長的過程。這其中，縣一級政府信用，能不能打動社會資本，往往是PPP項目成敗的關(guān)鍵，同時也是社會資本很困惑的事。
 

　　一個公共產(chǎn)品的設(shè)計、建設(shè)、融資、運營、維護(hù)、移交的確需要相當(dāng)長的過程。PPP項目成功與否，必須有一個透明公開、可預(yù)期的政策制度安排。彼此守約、遵守契約精神，是PPP模式的最佳合作環(huán)境，政府信用必須為PPP項目保駕護(hù)航。
 

　　從市場角度來看，生態(tài)環(huán)保項目有著需求量大、項目投資額小、分布零散等特征，故而民營企業(yè)的參與積極性要明顯高于國有企業(yè)，在該領(lǐng)域也誕生了許多家利潤可觀、業(yè)務(wù)持續(xù)性良好的優(yōu)質(zhì)民營上市公司。
 

　　未來，政府推出PPP項目的核心訴求，將從融資轉(zhuǎn)向運營，并筑牢守信的底線，那些具有公益性且有良好現(xiàn)金流的生態(tài)環(huán)保PPP項目，會密集推出并落地，民營資本將會新一輪的PPP項目推進(jìn)中，發(fā)揮更為重要的作用。

        轉(zhuǎn)自：經(jīng)濟觀察網(wǎng)

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