規(guī)范性文件統(tǒng)一立法納入國務(wù)院立法計劃

　　對規(guī)范性文件的規(guī)范,正在成為法治政府建設(shè)新時期的一個重大課題。

　　“不管是從法治政府建設(shè)的實踐需要、法治政府目標(biāo)的實現(xiàn),還是從地方的現(xiàn)實需求來看,規(guī)范性文件統(tǒng)一立法時機應(yīng)該說已經(jīng)成熟了?！敝袊ù髮W(xué)終身教授、中國行政法學(xué)會研究會名譽會長應(yīng)松年在近日舉行的行政規(guī)范性文件統(tǒng)一立法研討會上提出上述觀點。

　　應(yīng)松年表示,特別期待能盡快把規(guī)范性文件的統(tǒng)一立法納入國務(wù)院立法計劃。研討會由中國法學(xué)會行政法學(xué)研究會主辦。

　　由中國政法大學(xué)法治政府研究院起草的《行政規(guī)范性文件制定和管理條例(專家建議稿)》(以下簡稱專家建議稿),在研討會上首次亮相。共八章五十五條,對目前爭議較大的規(guī)范性文件界定及審核等問題均作出詳細(xì)的規(guī)定。

　　已成法治政府建設(shè)短板

　　規(guī)范性文件,正是俗稱的“紅頭文件”,是我國行政規(guī)范的重要組成部分,與老百姓關(guān)系最為密切。

　　對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)黨委常委、副校長王敬波教授說,規(guī)范性文件在行政管理中發(fā)揮著非常重要的作用,但是與此同時,“它多小散亂的現(xiàn)象也直接影響著法治政府建設(shè)”。

　　中國政法大學(xué)校長馬懷德教授則直接稱之為“法治政府建設(shè)的短板”“政策的洼地”“甚至可以說在某一些方面是重災(zāi)區(qū)”。究其原因,主要在于規(guī)范性文件的數(shù)量特別大,涉及領(lǐng)域特別多,而制定主體又極其多元,由此引發(fā)的問題必然比其他行政行為更多。

　　尤其是“規(guī)范性文件的制定不像行政處罰、行政許可強制這些一般行政行為可訴,且有相關(guān)法律嚴(yán)格加以規(guī)范和約束”,在馬懷德看來,就更容易出現(xiàn)問題,或侵害公民法人合法權(quán)益,或破壞國家法律統(tǒng)一。

　　馬懷德認(rèn)為,必須要對規(guī)范性文件進(jìn)行治理和規(guī)范,為其提供一個法治軌道,“否則的話,規(guī)范性文件就會橫空直撞”。

　　在法治政府建設(shè)的新時期,這一問題更應(yīng)提上議事日程。應(yīng)松年說:“改革開放40多年來,我國的法治政府建設(shè)取得了顯著成就。從法治政府建設(shè)發(fā)展的歷程來看,我國在1996年率先啟動行政行為立法,這也成為我國行政法律體系發(fā)展路徑的一個重要模式和特點。隨著法治政府建設(shè)的深入推進(jìn),我們也意識到‘紅頭文件’這種具有抽象行政行為的特點,又對老百姓權(quán)益產(chǎn)生重要影響的規(guī)范種類,一旦違法,對法治建設(shè)的破壞是不言而喻的?！贝送?在新的發(fā)展時期,從高質(zhì)量法治政府建設(shè)的角度來看,也需要實現(xiàn)規(guī)范性文件的法治化。

　　實踐中法治化進(jìn)程開啟

　　近年來,對于規(guī)范性文件的規(guī)范,已經(jīng)進(jìn)入高層視野。

　　僅在2018年,兩份針對規(guī)范性文件制定的重要文件就先后由國辦發(fā)布。一是《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理工作的通知》,二是《國務(wù)院關(guān)于全面推行行政規(guī)范性文件合法性審核機制的指導(dǎo)意見》的出臺。由此,“基本上構(gòu)建了我國行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理的基礎(chǔ)性框架”,司法部行政執(zhí)法協(xié)調(diào)監(jiān)督局一級巡視員方軍說。

　　規(guī)范性文件是當(dāng)前法治政府建設(shè)必須面對的課題之一。如方軍所說:“行政規(guī)范性文件的制定工作,加強行政規(guī)范性文件的監(jiān)督管理,包括嚴(yán)格行政規(guī)范性文件的適用,這是一個大的課題,對于健全我們國家行政行為的制度體系,推動依法行政,保障行政機關(guān)嚴(yán)格、規(guī)范、公正、文明執(zhí)法,促進(jìn)我們國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化,包括推進(jìn)全面依法治國都是意義重大?！?/p>

　　方軍透露,黨中央國務(wù)院對這一問題高度重視,“在我的印象里,在這方面的議題一直沒有斷過”。司法部也在認(rèn)真履職盡責(zé),采取了諸多措施積極推動行政規(guī)范性文件的規(guī)范化和精細(xì)化發(fā)展。

　　值得注意的是,雖然我國還沒有統(tǒng)一的行政規(guī)范性文件立法,但是在實踐層面,已經(jīng)開啟了行政規(guī)范性文件的法治化進(jìn)程。

　　與會的一些部委與地方政府就帶來了他們的相關(guān)經(jīng)驗。退役軍人事務(wù)部政策法規(guī)司司長李向東介紹說,退役軍人事務(wù)部注重提高審核水平,主要是落實兩個主體即起草部門與審核部門的責(zé)任。

　　據(jù)自然資源部法規(guī)司副司長遲恒偉介紹,自然資源部實行開門制定,即要求規(guī)范性文件制定的時候,起草過程中要請有關(guān)專家介入,同時聽取下級主管部門的意見。

　　文化和旅游部政策法規(guī)司副司長王鶴云說,文化和旅游部健全審核機制,壓實起草單位的主體責(zé)任,要求在提交合法性審核前組織開展自查,研究自查意見。

　　上海市政府辦公廳法律事務(wù)處處長錢焰青介紹說,上海市政府圍繞關(guān)鍵環(huán)節(jié)把控文件質(zhì)量。嚴(yán)格發(fā)文前的合法性審核,所有市政府的規(guī)范性文件要提交市政府常務(wù)會議的草案,都必須經(jīng)過合法性審核才能夠進(jìn)入后續(xù)的領(lǐng)導(dǎo)審核,同時加強發(fā)文后的備案審查,2020年的規(guī)范性文件糾錯率達(dá)到10%。

　　統(tǒng)一立法時機已經(jīng)成熟

　　有成果也有困惑。例如,王鶴云就提出,實踐中認(rèn)定規(guī)范性文件的標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一,審核流程、審核內(nèi)容的不明確等,都是需要解決的問題。

　　這些問題幾乎是規(guī)范性文件治理中的共性問題。專家建議稿課題組負(fù)責(zé)人、中國政法大學(xué)法治政府研究院教授曹鎏介紹說,課題組在調(diào)研中就發(fā)現(xiàn),地方立法在很多關(guān)鍵條款方面存在明顯的法律沖突,在什么叫做行政規(guī)范性文件上,對于規(guī)范性文件的內(nèi)涵和外延的把握,以及影響規(guī)范性文件實際違法的因素等方面,認(rèn)識存在很明顯的不一致。

　　另外一個值得注意的問題是,雖然國辦已于2018年發(fā)布了兩部關(guān)于規(guī)范性文件的重要文件,但剛性約束不足。課題組專門對上述文件發(fā)布后各地有沒有據(jù)此對地方性規(guī)定作出及時修訂進(jìn)行了統(tǒng)計。“比較遺憾的是,2018年后,只有30%的地方性法規(guī)結(jié)合國辦文件進(jìn)行過修改,不到30%的地方政府規(guī)章有修改,30%的地方規(guī)范性文件有修改。”曹鎏說。

　　在浙江省司法廳政府法律事務(wù)處處長何健勇看來,規(guī)范性文件條例就應(yīng)當(dāng)盡早納入國家層面的立法計劃,徹底解決行政規(guī)范性文件長期游走于法律制度的邊緣,及這些規(guī)范與被規(guī)范之間明顯失衡的問題。

　　正是這些問題的存在,使得實現(xiàn)統(tǒng)一立法成為必要?！叭珖舷聭?yīng)當(dāng)一盤棋,統(tǒng)一立法迫在眉睫。”曹鎏說。

　　專家建議稿的提出可謂“正逢其時”。專家建議稿主要內(nèi)容包括行政規(guī)范性文件的起草、合法性審核、決定與公布、備案與評估清理、監(jiān)督與責(zé)任追究、信息化與智能化等。對于困擾實務(wù)界的諸多問題都予以回應(yīng),如界定了行政規(guī)范性文件的范圍,設(shè)定了起草行政規(guī)范性文件的負(fù)面清單,明確了審核內(nèi)容與程序等。

　　為了讓行政規(guī)范性文件更合理合法,專家建議稿還提出了多項舉措。例如,規(guī)定行政規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)規(guī)定有效期。有效期一般為三至五年,最長不得超過五年。標(biāo)注“暫行”“試行”的,有效期最長不超過兩年。

　　曹鎏坦言,在專家建議稿擬定的過程當(dāng)中,發(fā)現(xiàn)立法難點有六個方面:制定主體眾多且千差萬別;各地法治發(fā)展不平衡;行政規(guī)范性文件數(shù)量浩如煙海;常態(tài)與非常態(tài)一體推進(jìn);數(shù)字時代的升級轉(zhuǎn)型;堅守目標(biāo)導(dǎo)向和問題意識。

　　無論如何,“統(tǒng)一立法時機已經(jīng)成熟,應(yīng)當(dāng)盡快將行政規(guī)范性文件制定程序相關(guān)立法納入國務(wù)院立法計劃,并且推動其成為行政法典的重要組成部分。與此同時,應(yīng)當(dāng)持續(xù)推動地方層面盡快完成各自規(guī)范性文件制度建設(shè)的轉(zhuǎn)型升級,為國家統(tǒng)一立法提供典范地方文本?！辈荟陶f。

　　轉(zhuǎn)自：法治日報——法制網(wǎng)

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