崔樹義：用法治方式推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)健康發(fā)展——寫在《山東省養(yǎng)老服務(wù)條例》即將施行之際

　　2020年3月26日，山東省第十三屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十八次會(huì)議審議通過了《山東省養(yǎng)老服務(wù)條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》），《條例》將于2020年5月1日起施行。這是山東養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展中的一個(gè)里程碑式的大事件，對(duì)于推進(jìn)山東乃至全國(guó)養(yǎng)老服務(wù)的法治化、規(guī)范化健康發(fā)展必將產(chǎn)生重要影響。

　　背景和意義

　　黨的十八大以來，隨著我國(guó)人口老齡化速度和程度不斷提高，黨和政府對(duì)現(xiàn)代養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)愈加重視，先后以黨中央、國(guó)務(wù)院和相關(guān)國(guó)家部委名義發(fā)布的關(guān)于應(yīng)對(duì)人口老齡化和加強(qiáng)完善養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的文件多達(dá)數(shù)十項(xiàng)，從頂層設(shè)計(jì)上對(duì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的各個(gè)方面不斷進(jìn)行完善。政府對(duì)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的投入逐年增多，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)數(shù)量和每千名老年人口擁有養(yǎng)老床位數(shù)逐漸接近發(fā)達(dá)國(guó)家水平，現(xiàn)代養(yǎng)老服務(wù)體系正在逐漸形成。

　　山東省是全國(guó)第一老年人口大省。2016年末，山東省60歲及以上老年人口就達(dá)到2057萬人，占全省總?cè)丝诘?0.68%，其中65歲及以上老年人口1307.98萬人,占全省總?cè)丝诘?3.15%，成為全國(guó)唯一一個(gè)老年人口超過2000萬人的省份，較高的人口老齡化程度意味著山東省已經(jīng)進(jìn)入中度老齡化社會(huì)（60歲及以上老年人口比例超過20%）；2018年末，山東省65歲及以上老年人口比例達(dá)到15.04%，高于全國(guó)平均水平（11.94%）3.1個(gè)百分點(diǎn)。山東省也和遼寧省、上海市、四川省、江蘇省、重慶市一起，成為全國(guó)首批進(jìn)入深度老齡化社會(huì)的省份（65歲及以上老年人口比例超過14%）。2019年末，山東省65歲及以上老年人口比例達(dá)到15.77%，人口老齡化形勢(shì)極為嚴(yán)峻，養(yǎng)老服務(wù)任務(wù)極為艱巨。

　　面對(duì)嚴(yán)峻的人口老齡化形勢(shì)，山東緊跟中央部署，高度重視養(yǎng)老服務(wù)工作，從資金、土地、稅費(fèi)、融資等方面，大力扶持養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計(jì)，山東省目前有養(yǎng)老機(jī)構(gòu)2200余處、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老床位46萬張，社區(qū)老年人日間照料中心約3500處、農(nóng)村幸福院1.05萬處，專業(yè)養(yǎng)老服務(wù)組織200余家，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)數(shù)量、每千名老年人口擁有養(yǎng)老床位數(shù)及各種養(yǎng)老服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施數(shù)量，在全國(guó)都位居前列。但是，山東養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展也還存在一些問題，如政策措施“碎片化”甚至相互沖突、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和其他養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)缺乏規(guī)劃、居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)不規(guī)范、扶持保障措施難落地、監(jiān)督管理不到位等，制約了養(yǎng)老服務(wù)的健康發(fā)展。在這種情況下，為了更加積極主動(dòng)地應(yīng)對(duì)人口老齡化，健全養(yǎng)老服務(wù)體系，滿足老年人多樣化、多層次養(yǎng)老服務(wù)需求，有必要通過制定施行《條例》，整合和補(bǔ)充完善此前發(fā)布的有關(guān)規(guī)章和政策，提高其規(guī)制層次和約束力，推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)的法治化、規(guī)范化健康發(fā)展。

　　主要亮點(diǎn)

　　《條例》分為總則、養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施規(guī)劃和建設(shè)、居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)、醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)結(jié)合服務(wù)、扶持保障措施、監(jiān)督管理、法律責(zé)任和附則，共9章75條，雖然在章節(jié)和條目設(shè)置方面與廣東省、江蘇省等地的條例比較類似，但其中有不少亮點(diǎn)：

　　一是重視機(jī)構(gòu)和居家社區(qū)養(yǎng)老協(xié)調(diào)發(fā)展。當(dāng)前，我國(guó)的養(yǎng)老服務(wù)體系包括居家、社區(qū)和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老三大組成部分。在過去的實(shí)際工作中，三者大多是相互孤立的。而從我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)的實(shí)際需要以及發(fā)達(dá)國(guó)家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的成功經(jīng)驗(yàn)看，三者應(yīng)該是相互融合、協(xié)調(diào)發(fā)展或者說是一體化發(fā)展的。黨的十九屆四中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》指出，要“加快建設(shè)居家社區(qū)機(jī)構(gòu)相協(xié)調(diào)、醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)相結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)體系”。2019年國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的意見》也提出，要“推動(dòng)居家、社區(qū)和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老融合發(fā)展”。《條例》從精神上較好地體現(xiàn)了上述要求。從篇幅和內(nèi)容看，不僅居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)被放在同等重要位置，而且支持社會(huì)力量在社區(qū)建設(shè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)或者設(shè)立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)，鼓勵(lì)單位和個(gè)人依法開展嵌入式養(yǎng)老服務(wù)，滿足城鄉(xiāng)老年人就近接受機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)的需求。比如，鼓勵(lì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)利用自身設(shè)施、服務(wù)資源和服務(wù)隊(duì)伍，開展專業(yè)化養(yǎng)老服務(wù)；鼓勵(lì)支持設(shè)立家庭照護(hù)床位，由專業(yè)養(yǎng)老服務(wù)組織以及其他組織和個(gè)人提供上門照護(hù)服務(wù)。

　　二是重視醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)相結(jié)合。醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)相結(jié)合，是我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)體系的一大特色，是“健康中國(guó)戰(zhàn)略”的重要組成部分。山東是全國(guó)唯一一個(gè)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合示范省份，近年來高度重視醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)結(jié)合服務(wù)工作，在其當(dāng)前的一號(hào)工程“新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換”中，醫(yī)養(yǎng)健康產(chǎn)業(yè)被列為十大產(chǎn)業(yè)之一?！稐l例》除了鼓勵(lì)支持醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)通過不同方式結(jié)合以外，還注重醫(yī)療衛(wèi)生資源更多地向基層社區(qū)，特別是向農(nóng)村下沉，明確提出應(yīng)推動(dòng)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)向社區(qū)、家庭延伸，鼓勵(lì)醫(yī)療機(jī)構(gòu)上門為老年人提供康復(fù)、護(hù)理等服務(wù)。鼓勵(lì)支持鄉(xiāng)村醫(yī)生等發(fā)揮專業(yè)特長(zhǎng)，為農(nóng)村居家失能老年人提供上門護(hù)理服務(wù)，對(duì)其家庭成員進(jìn)行護(hù)理指導(dǎo)，真正體現(xiàn)了醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)相結(jié)合要服務(wù)全體老年人的宗旨。另外，《條例》還對(duì)從事醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)工作的醫(yī)護(hù)人員的流動(dòng)和職稱待遇等作了支持性規(guī)定。

　　三是注重前期規(guī)劃和監(jiān)督管理。面對(duì)日益嚴(yán)峻的人口老齡化形勢(shì)，加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)是一個(gè)長(zhǎng)期而繁重的任務(wù)，在機(jī)構(gòu)設(shè)施建設(shè)等方面必須根據(jù)本地老年人口變動(dòng)等實(shí)際，加強(qiáng)前期規(guī)劃，滿足目前及未來需要。同時(shí)，還要考慮解決歷史欠賬問題。鑒于此，《條例》不僅聚焦社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施規(guī)劃不足、應(yīng)建不建、建而不交等問題，從設(shè)施用地、配建標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)施建設(shè)、設(shè)施移交等方面，明確了部門職責(zé)，細(xì)化了工作程序，而且對(duì)如何解決歷史欠賬作出了規(guī)定，同時(shí)對(duì)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施規(guī)劃落實(shí)責(zé)任進(jìn)行了細(xì)化。

　　另外，相較于其他省份此前出臺(tái)的條例，《條例》對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的監(jiān)督管理更加重視。不僅有專門的“監(jiān)督管理”一章，從養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)價(jià)格、服務(wù)質(zhì)量、人員錄用、預(yù)防金融詐騙等方面作了規(guī)定，而且與時(shí)俱進(jìn)，總結(jié)新冠肺炎疫情防控經(jīng)驗(yàn)，就養(yǎng)老機(jī)構(gòu)依法處置自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件明確了責(zé)任。

　　問題與前瞻

　　《條例》屬于地方性法規(guī)，具有強(qiáng)制性，一經(jīng)進(jìn)入實(shí)施階段，就必須嚴(yán)格遵照?qǐng)?zhí)行，否則即是違法。山東省的《條例》從頒布到實(shí)施只有一個(gè)多月的準(zhǔn)備時(shí)間，為了保障《條例》有效落地，真正促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)的法治化、規(guī)范化健康發(fā)展，有關(guān)部門當(dāng)前應(yīng)抓緊做好這樣幾項(xiàng)工作：

　　一是要廣泛宣傳。家家有老人，人人會(huì)變老，《條例》內(nèi)容涉及每一個(gè)家庭。為了使《條例》家喻戶曉，有關(guān)部門除了利用電視、廣播、報(bào)刊等媒體以及宣傳欄、宣傳單等傳統(tǒng)宣傳方式外，還要有效利用短信、微信等現(xiàn)代傳播方式，對(duì)《條例》進(jìn)行廣泛、密集性宣傳。除了宣傳群眾外，還要特別注意“宣傳領(lǐng)導(dǎo)”，只有領(lǐng)導(dǎo)重視了，《條例》才能真正發(fā)揮作用。

　　二是要做好培訓(xùn)。《條例》專業(yè)性比較強(qiáng)，有關(guān)人員必須精準(zhǔn)領(lǐng)會(huì)，嚴(yán)格把握，為此需要對(duì)相關(guān)人員進(jìn)行專業(yè)培訓(xùn)。培訓(xùn)對(duì)象不僅應(yīng)包括養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、養(yǎng)老服務(wù)組織的養(yǎng)老從業(yè)人員，還要包括相關(guān)管理人員和執(zhí)法人員。

　　三是要做好部門銜接配合。養(yǎng)老服務(wù)涉及民政、衛(wèi)生健康、住建等多部門。雖然《條例》對(duì)各部門的責(zé)任作了明確規(guī)定，但由于沒有單獨(dú)執(zhí)法主體，執(zhí)行過程中必然需要有關(guān)部門的銜接配合，特別是在施行初期，容易發(fā)生銜接配合不夠的情況，因此必須未雨綢繆，提前做好充足準(zhǔn)備。

　?。ㄗ髡呦瞪綎|社會(huì)科學(xué)院人口學(xué)研究所所長(zhǎng)，山東省老年產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)、山東省老年學(xué)與老年醫(yī)學(xué)學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)）

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　　轉(zhuǎn)自：《中國(guó)人口報(bào)》

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