高通盛融：金融監(jiān)管改革的“日韓經(jīng)驗”

　　同樣作為亞洲經(jīng)濟的領(lǐng)跑者，日本和韓國經(jīng)濟金融發(fā)展有著類似的經(jīng)歷，比如1997年亞洲金融風暴、泡沫經(jīng)濟和2008年金融危機。在這些重要的歷史節(jié)點，兩個國家當時的金融監(jiān)管體系有著各自的表現(xiàn)，給本國經(jīng)濟發(fā)展與金融系統(tǒng)帶來影響。放眼日本和韓國的金融監(jiān)管史，我們會發(fā)現(xiàn)，很難存在十全十美的監(jiān)管模式，但怎樣通過實施一系列金融監(jiān)管改革，逐步形成適合自身的特色，對我國而言也有著重要的借鑒意義。今天，我們一起來看看金融監(jiān)管改革的“日韓經(jīng)驗”。
 

　　日本篇
 

　　二戰(zhàn)以來，每一次日本經(jīng)濟在黑暗的低谷中徘徊都是為陳舊的金融體制所困;而每一次日本經(jīng)濟迎來黎明的曙光，又都是伴隨著一場金融監(jiān)管體系的改革。
 

　　高度集權(quán)的舊監(jiān)管
 

　　日本在“二戰(zhàn)”成為戰(zhàn)敗國后延續(xù)了政府主導的金融監(jiān)管體制，大藏省“大權(quán)獨攬”(是日本自明治維新后直到2000年期間存在的中央政府財政機關(guān)，主管日本財政、金融、稅收，2001年被分拆為財務(wù)省和金融廳)，實際掌控了當時對金融機構(gòu)的監(jiān)管權(quán)力與日本央行兩大力量(見圖一)。
 

　　圖一：日本舊的金融監(jiān)管體系
 

　　這樣集權(quán)的戰(zhàn)后金融監(jiān)管體制主要是在利率、金融機構(gòu)的業(yè)務(wù)活動領(lǐng)域和國內(nèi)外市場三方面加以嚴格限制，從而使日本的金融政策具有極高的協(xié)同性，整個經(jīng)濟資源在政府的控制中流向政府所期望發(fā)展的行業(yè)，這為高效利用有限資金、創(chuàng)造戰(zhàn)后“東亞奇跡”發(fā)揮了積極作用。日本在1955年～1973年間的平均經(jīng)濟增長率高達10%，適應(yīng)了當時的時代要求。
 

　　但隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展，“金融壓抑”問題日益凸顯。日本經(jīng)濟增長率在1974年后就一直在4%左右徘徊，原有的金融體制已經(jīng)不再適應(yīng)日本經(jīng)濟發(fā)展的需要。順應(yīng)當時西方發(fā)達國家的發(fā)展潮流，日本也開始了以利率市場化和放松管制為主的漫長的金融自由化歷程。
 

　　放松監(jiān)管的自由化和高度集權(quán)的協(xié)同性，在某種程度上創(chuàng)造了80年代日本的泡沫經(jīng)濟。1985-1989年間，在廣場協(xié)議、政策協(xié)調(diào)、刺激內(nèi)需等諸多原因的影響下，日本央行被大藏省要求連續(xù)5次調(diào)低基準利率，將國內(nèi)利率水平維持在極低水平，給日本國內(nèi)經(jīng)濟提供了足夠多的流動性。有了錢之后，日本當時極為松動的監(jiān)管為這些錢提供了進入市場的通道。
 

　　日本央行與銀行局對當時銀行業(yè)向房地產(chǎn)領(lǐng)域貸款額大量增長、迂回貸款逃避監(jiān)管流向房地產(chǎn)領(lǐng)域的行為不作為。在大量資金流入土地市場與房地產(chǎn)市場的情況下，日本的房價與地價瘋狂上漲，房地產(chǎn)泡沫開始。同時，進入股票市場的錢在不斷循環(huán)過程中越來越多，也直接推高了股票價格。
 

　　“好景不長”。1989年，日本政府開始重視房地產(chǎn)與股票市場的泡沫問題，著手去泡沫。這次，日本央行與大藏省又保持著一致的步調(diào)，高度集權(quán)監(jiān)管使得在極短期內(nèi)貨幣政策與監(jiān)管同時收緊，如此激進快速的收縮直接刺破了一手堆起來的膨脹的房地產(chǎn)與股市泡沫。在1990年與1992年，日本股價與房價分別開始轉(zhuǎn)向下行，開啟了日本經(jīng)濟失去的十年甚至二十年。
 

　　新監(jiān)管2.0系統(tǒng)的誕生
 

　　泡沫經(jīng)濟的破裂，給日本金融機構(gòu)造成了沉重打擊，日本在20世紀末出現(xiàn)了倒閉的金融機構(gòu)、一系列的證券公司丑聞與監(jiān)管腐敗事件，東京金融中心也進入了漫長的衰退期。
 

　　政府這才開始意識到，僅僅對被監(jiān)管對象進行改革遠遠不能鏟除當時日本金融系統(tǒng)的惡疾。為了建立起透明、公開、公正的金融市場體系并恢復金融機構(gòu)的市場信譽，政府開始對金融制度和監(jiān)管組織結(jié)構(gòu)進行大刀闊斧的改革。
 

　　1996年，當時的日本政府啟動名為“金融大爆炸”的監(jiān)管體制改革，主要思想是改變過于集權(quán)的宏觀經(jīng)濟審慎體制，給予日本央行足夠的獨立性，剝離大藏省的金融監(jiān)管與財政權(quán)，重建分工與協(xié)調(diào)并存的宏觀審慎監(jiān)管體制。
 

　　以1997年通過新《日本銀行法》為標志，日本開始大幅調(diào)整監(jiān)管機構(gòu)，削弱大藏省的金融控制權(quán)，成立金融廳(FSA)統(tǒng)一監(jiān)管金融業(yè)，同時提升日本銀行獨立性。
 

　　到2001年，日本以金融廳為核心、獨立的中央銀行和存款保險機構(gòu)共同參與、地方財務(wù)局等行政部門輔助監(jiān)管的宏觀審慎統(tǒng)一監(jiān)管體制基本形成，由此開啟了日式監(jiān)管的2.0版本(見圖二)。
 

　　圖二：日本現(xiàn)行金融監(jiān)管體系
 

　　2002年，日本打破了銀行、證券、保險的分業(yè)監(jiān)管模式，實現(xiàn)了金融監(jiān)管的統(tǒng)一，金融廳承擔全部金融相關(guān)制度設(shè)計、檢查監(jiān)督等職能，只有在處置金融破產(chǎn)和金融危機相關(guān)事務(wù)時，金融廳需要與財務(wù)省共同負責。
 

　　金融廳下設(shè)企劃、檢查、監(jiān)督三個局，各局均設(shè)專門負責協(xié)調(diào)工作的總務(wù)科。金融廳未設(shè)分支機構(gòu)，財務(wù)省下屬的地方財務(wù)局受其委托，承擔對地方中小金融機構(gòu)的監(jiān)管工作。日本銀行的主要職責是維護物價穩(wěn)定和金融體系穩(wěn)定，并有一定的金融機構(gòu)檢查權(quán)。
 

　　所以，在面對金融危機時，日本當時新的監(jiān)管體制其實是保持著一個張弛有度、松緊結(jié)合的節(jié)奏，這在2007年危機剛襲來時日本監(jiān)管機構(gòu)的表現(xiàn)中可以明顯看出。
 

　　當時，日本央行率先做出反應(yīng)，降息、購買國債，為市場注入流動性，甚至在必要時為金融機構(gòu)提供次級貸款，保證各金融機構(gòu)與金融市場的穩(wěn)定。
 

　　同時，金融廳也積極利用央行創(chuàng)造的環(huán)境，推出了短期應(yīng)急、中期與長期等有層次的監(jiān)管舉措。比如在短期應(yīng)急中，由于股票債券市場波動加大，很多金融機構(gòu)自有資本出現(xiàn)較大虧損，為此金融廳暫時放松了部分機構(gòu)的自有資本監(jiān)管條件，幫助它們度過難關(guān)，待市場在央行救市措施下穩(wěn)定，自有資本得到補充，再伺機恢復原有監(jiān)管。
 

　　但另一邊，借助日本央行穩(wěn)定市場的勢頭，金融廳也起草了針對跨境金融機構(gòu)的監(jiān)管草案，逆勢地提高監(jiān)管要求，為后期余波沖擊做好預防準備;同時提出金融機構(gòu)需按季披露詳細的信息與盈虧，以便金融廳調(diào)整應(yīng)急監(jiān)管條件。
 

　　因此，危機后，日本沒有采取大的結(jié)構(gòu)性金融改革舉措，監(jiān)管體制呈現(xiàn)出穩(wěn)定性，但同時也積極吸取危機教訓，進一步完善金融監(jiān)管體制，堅持鼓勵金融創(chuàng)新，增強金融市場競爭力，著力提高監(jiān)管有效性，強化中央銀行的宏觀審慎管理職能，并于2011年發(fā)布《日本銀行強化宏觀審慎管理的方案》。
 

　　在這樣的一個協(xié)調(diào)的環(huán)境下，日本的金融體系經(jīng)受住了考驗，金融機構(gòu)經(jīng)營相對穩(wěn)健，比較成功地度過了2008年金融危機的沖擊，其金融機構(gòu)所受的影響是幾個主要經(jīng)濟體中最小的。之所以能有如此出色的表現(xiàn)，不只是因為它在危機來臨時的協(xié)調(diào)，背后更是日本在新的宏觀審慎監(jiān)管體系長久的耕耘。
 

　　韓國篇
 

　　當分業(yè)監(jiān)管走向統(tǒng)一監(jiān)管成為大勢所趨，過去的50年間韓國也經(jīng)歷了同樣的過程。韓國通過實施一系列金融改革，逐步形成自身特色，最終構(gòu)建了現(xiàn)行的“統(tǒng)一監(jiān)管、二元模式”的金融監(jiān)管體系。
 

　　從1961年開始，為支持經(jīng)濟發(fā)展五年計劃，韓國政府開始全面直接管制金融，監(jiān)管職能分散在財政部、韓國銀行、銀行監(jiān)督院、保險監(jiān)督院、證券監(jiān)督院等部門。這時的韓國金融監(jiān)管架構(gòu)具有明顯的分業(yè)特點，但在實際運行中，五個監(jiān)管機構(gòu)各部門之間職能交叉、責任不明，存在相互扯皮、效率低下的問題。
 

　　20世紀80年代后，受金融自由化影響，韓國減少對金融市場的行政干預，金融業(yè)綜合經(jīng)營迅速發(fā)展，分業(yè)監(jiān)管的體制漏洞日益明顯。
 

　　1997年韓國遭受到亞洲金融危機的嚴重沖擊，隨即借鑒英國經(jīng)驗，建立起了集中統(tǒng)一的金融監(jiān)管體制，增強韓國中央銀行的獨立性，將金融監(jiān)管職能集中于新成立的、直屬國務(wù)院的金融監(jiān)督委員會(FSC)。金融監(jiān)督委員會下設(shè)證券期貨委員會(SFC)和金融監(jiān)督院(FSS)，分別負責對資本市場和金融機構(gòu)的監(jiān)管。
 

　　1997 年《韓國銀行法》規(guī)定，韓國銀行專司貨幣政策職能，同時保留少部分間接的監(jiān)管職能，例如在制定貨幣政策時，有權(quán)要求金融監(jiān)督委員會提供金融機構(gòu)的經(jīng)營資料。同時，韓國1998年成立存款保險公司，擁有對全部金融機構(gòu)的檢查監(jiān)督權(quán)。
 

　　改革之后，監(jiān)管標準得到了統(tǒng)一，監(jiān)管覆蓋面積明顯擴大，銀行、證券、保險之間的監(jiān)管協(xié)作水平顯著提高，既堵塞了監(jiān)管漏洞，又提高了監(jiān)管效率。據(jù)統(tǒng)計，原來監(jiān)管機構(gòu)有1700多人，改革之后監(jiān)管人員下降到1300人左右，人數(shù)減少，效率卻大幅提高。
 

　　2008年，韓國再次受到國際金融危機的嚴重沖擊，金融市場劇烈動蕩，貿(mào)易出現(xiàn)赤字，通脹高企，外資撤離，貨幣貶值，實體經(jīng)濟也面臨困境，主要原因是外匯市場不穩(wěn)定，對國際市場的依存度過高。
 

　　危機中，韓國開展了大規(guī)模的金融救援，包括為國內(nèi)銀行外債提供擔保、動用外匯儲備向銀行和出口商提供資金等，以穩(wěn)定市場恐慌情緒。同時，韓國再度對金融監(jiān)管體系進行改革，對金融監(jiān)管框架做出調(diào)整。
 

　　2008年，韓國徹底剝離了財政部的金融監(jiān)管職能，并最終形成了現(xiàn)行的“統(tǒng)一監(jiān)管、二元模式”的金融監(jiān)管體系——“統(tǒng)一監(jiān)管”是指韓國由統(tǒng)一監(jiān)管機構(gòu)對銀行、證券、保險等各類金融機構(gòu)和金融業(yè)務(wù)實施集中監(jiān)管;“二元模式”是指韓國存在兩個不同的統(tǒng)一監(jiān)管主體：金融服務(wù)委員會和金融監(jiān)督院，分別承擔金融監(jiān)管的決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)(見圖三)。
 

　　圖三：韓國現(xiàn)行金融監(jiān)管體系
 

　　此次金融改革將金融監(jiān)督委員會與財政部的金融政策司合并為金融服務(wù)委員會(FSC)，統(tǒng)一行使金融監(jiān)管和金融政策制定權(quán)，并將韓國金融情報機構(gòu)(KOFIU)并入其中，由其負責反洗錢和反恐融資行動。
 

　　其中，金融服務(wù)委員會屬于韓國中央政府的組成部門，側(cè)重決策，負責制定金融法律法規(guī)和金融產(chǎn)業(yè)政策、審批金融機構(gòu)重大經(jīng)營事項、指導金融監(jiān)督院開展日常監(jiān)管工作。金融監(jiān)督院屬于法定特設(shè)機構(gòu)，接受金融委員會的工作指導和監(jiān)督，側(cè)重執(zhí)行，主要職責為實施日常金融監(jiān)管和檢查職能、維護金融市場秩序穩(wěn)定、制裁違法行為和保護消費者權(quán)益等。
 

　　此外，鑒于“最后貸款人”——中央銀行對確保金融市場穩(wěn)健運行、及時高效應(yīng)對危機的重要性，韓國在2009年啟動修訂《韓國銀行法》，2011年9月正式頒布，通過擴大監(jiān)管職權(quán)、增加宏觀審慎工具，進一步強化了韓國銀行的金融穩(wěn)定職能。
 

　　綜合看來，在1997年亞洲金融危機后，日本、韓國均建立了統(tǒng)一的金融監(jiān)管體制;2008年金融危機對日韓金融體系雖有沖擊，但在發(fā)達國家中相對較輕，因此，在危機后兩國都沒有大幅調(diào)整金融監(jiān)管組織架構(gòu)和職能。
 

　　縱觀世界各國的金融監(jiān)管體制千變?nèi)f化，其中一條基本規(guī)律就是要與本國的國情和金融發(fā)展特點相適應(yīng)。日本和韓國目前的監(jiān)管組織架構(gòu)，借鑒了歐美的一些經(jīng)驗，但是仍然結(jié)合日本和韓國的社會、政治和經(jīng)濟發(fā)展特點進行了調(diào)整。從日韓金融監(jiān)管體系的特點及改革變遷中，我們可以確定：如何在適合自身經(jīng)濟發(fā)展的前提下，協(xié)調(diào)并有序推進金融監(jiān)管體系改革，從而避免釀成系統(tǒng)性金融風險，是最為關(guān)鍵和重要的。

        轉(zhuǎn)自：北京視窗

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