石油天然氣（含煤層氣）對外合作“審批”改“備案”

　　在國家政策的推動下，煤層氣行業(yè)再迎發(fā)展機遇。

　　根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于取消和下放一批行政許可事項的決定》，國家發(fā)改委日前宣布取消“石油天然氣（含煤層氣）對外合作項目總體開發(fā)方案審批”，并公布事中事后監(jiān)管措施。其中，針對備受關(guān)注的煤層氣對外合作項目，相關(guān)負責(zé)人表示，由“審批”改為“備案”的重大管理調(diào)整，將對我國營造優(yōu)良營商環(huán)境，進一步積極利用外資，促進煤層氣產(chǎn)業(yè)規(guī)模化開發(fā)利用產(chǎn)生重要意義。

　　變化一出，很快在行業(yè)引發(fā)熱議，多位業(yè)內(nèi)人士紛紛向記者表示認可新規(guī)。但也有觀點認為，“備案制”在帶來新機遇的同時，也伴隨著一定挑戰(zhàn)。如何確保將“減負”真正落到實處，并做好規(guī)范、監(jiān)管等系列工作，是下一步的關(guān)鍵問題所在。

　　外方發(fā)揮了積極作用　合作卻也經(jīng)歷波折

　　“煤層氣作為一種非常規(guī)天然氣，開發(fā)技術(shù)難度大、投資規(guī)模大、風(fēng)險高。發(fā)展初期，為引進國外資金、先進技術(shù)，我國設(shè)置了一批對外合作區(qū)塊，以此引領(lǐng)推動產(chǎn)業(yè)。目前，正在實施的煤層氣對外合作項目有20項，合作區(qū)塊面積約1.67萬平方公里，占到全國煤層氣勘探開發(fā)區(qū)塊面積的35%以上，是我國煤層氣開發(fā)的重要組成部分。”國家發(fā)改委相關(guān)負責(zé)人充分肯定了合作項目的作用。

　　如其所言，我國于上世紀(jì)80年代末、90年代初引入“煤層氣”概念，并掀起勘探開發(fā)的熱潮。彼時，由于缺乏開采技術(shù)、設(shè)備及相關(guān)經(jīng)驗，外資成為其中的主力軍。“而且在初期，外方合作者多是德士古、菲利普斯等世界知名企業(yè)。截至目前，對外合作投資約占我國煤層氣勘探開發(fā)總投入的1/3，即便在全國煤層氣勘探投入大規(guī)模持續(xù)減少的形勢下，外企也承擔(dān)了相當(dāng)大的勘探工程量，依然功不可沒。”國家能源委咨詢專家委員會委員孫茂遠表示。

　　然而，對外合作的歷程也非一帆風(fēng)順。多位受訪者不約而同向記者提及，20多年前，外資力量爭相進入的熱情實際已不存在。相反，近10年間國外大公司幾乎全部撤離，合作方現(xiàn)以中小企業(yè)為主，資金、技術(shù)等均不可同日而語。

　　同時，“因合作形式五花八門，租賃、合資等皆有之，加上我們對外方的管理相對混亂，缺乏有效的違約、清退等約束機制，甚至讓個別外方投機、鉆空子。長此以往，導(dǎo)致合作區(qū)塊開發(fā)相對滯后。”孫茂遠稱。

　　記者進一步了解到，官方統(tǒng)計口徑雖有20項，目前通過總體開發(fā)方案（下稱“ODP”）批復(fù)的數(shù)量實際為5個，包括潘莊、三交、柳林、馬幣及成莊區(qū)塊，也就是說其他尚處勘探期。

　　存在申報時間久、流程長及技術(shù)等問題

　　一邊是開放態(tài)度，一邊是波折現(xiàn)實。在煤層氣對外合作過程中，問題出在了哪兒？此次下放審批權(quán)，又能否助力解決呢？

　　作為最早參與對外項目的合作方代表之一，奧瑞安能源國際有限公司總地質(zhì)師、三交合作項目外方首席代表饒孟余對“流程”十分關(guān)注。“我們一致感覺，首先是ODP行政審批流程過長、手續(xù)繁瑣，涉及7項總報告、4項資質(zhì)材料清單、8項政府部門批文、11個專項評估報告。30項材料準(zhǔn)備完畢，才能拿到發(fā)改委進行申請，若有不合格內(nèi)容再退回修改。如此一來，整個批復(fù)過程平均長達3-4年。”

　　“近兩年，情況雖有所好轉(zhuǎn)，辦事效率提高、審批節(jié)奏也快了，但環(huán)節(jié)、材料一樣未少，前后仍需1年左右時間。這次由‘審批’改為‘備案’，我們最關(guān)心的就是流程會否相應(yīng)調(diào)整？備案需哪些材料，又有哪些程序？若和過去一樣，企業(yè)仍將大費周折。”饒孟余希望，在大的政策框架內(nèi)，未來無論是自營項目還是對外合作項目，ODP備案制均能一視同仁。

　　這一情況也引起藍焰煤層氣公司執(zhí)行董事田永東的關(guān)注。他坦言，由于煤層氣開發(fā)工礦復(fù)雜，必要的流程和材料不可缺少。但一口井投資就達幾百萬甚至上千萬元，一個區(qū)塊可能有幾十、上百口井，因?qū)徟椖窟^多、拖得時間過長，對企業(yè)的銀行利息、資金債務(wù)等將產(chǎn)生影響。相比之下，應(yīng)給參與企業(yè)留出進一步開發(fā)利用的時間。

　　此外，中國石油大學(xué)（北京）煤層氣研究中心主任張遂安告訴記者，產(chǎn)業(yè)大環(huán)境不利，一定程度上也加劇了合作難度，導(dǎo)致外方紛紛撤離。因我國煤層氣開采的地質(zhì)條件復(fù)雜、難采資源量大，與國外開發(fā)環(huán)境大相徑庭，對資金、技術(shù)等提出更高要求。而技術(shù)適應(yīng)性不足，管理、開發(fā)等成本加重，讓不少合作方面臨資金壓力。“尤其對于中小企業(yè)，長期采不出氣，融資難度越來越大、難以為繼。”

　　亟待進一步制定實施細則  強化監(jiān)管力度

　　“對外合作項目由‘審批’改為‘備案’，可以說是煤層氣行業(yè)呼吁已久的期待。政策放開了，或可吸引國外大公司重新進入，也將優(yōu)化中小企業(yè)融資條件，相信未來將推動對外合作步伐加快，對產(chǎn)業(yè)發(fā)展無疑是一個積極信號。”張遂安進一步表示。

　　讓該由企業(yè)干的事回歸企業(yè)——孫茂遠對此也予以肯定，但他同時指出，改變還只是一個開始，“要想讓備案制真正發(fā)揮作用，至少有3個環(huán)節(jié)需要完善。”

　　一是盡快出臺實施細則。備案所涉及的手續(xù)、流程、材料、雙方義務(wù)和責(zé)任，以及政府職責(zé)等相關(guān)內(nèi)容，過去審批的哪些環(huán)節(jié)需保留、哪些要摒棄等，均予以逐一明確、有據(jù)可循。二則事關(guān)“法”的修訂。由于現(xiàn)行煤層氣對外合作項目，仍是以對外合作開采陸上石油資源條例為執(zhí)行依據(jù)，并無行業(yè)自己的參照，“審批”轉(zhuǎn)為“備案”還應(yīng)法律先行。第三要根據(jù)實際變化，適當(dāng)修改對外合作項目的標(biāo)準(zhǔn)合同，讓其更具可操作性。“完善需要一定過程，因此想在短期內(nèi)看到特別明顯的轉(zhuǎn)變，我認為稍有樂觀。”孫茂遠稱。

　　而在下放權(quán)力的同時，張遂安表示，政府同樣要明確職責(zé)，做好事中事后監(jiān)管。“諸如勘探、打井等技術(shù)方案，可由企業(yè)自行確定；產(chǎn)業(yè)政策、環(huán)保政策等約束條件，必須由主管部門進行制定，并在操作中強化監(jiān)管力度。中方企業(yè)也要承擔(dān)起相應(yīng)責(zé)任，防止外方越俎代庖，畢竟我們才是真正的資源方。”

　　對此，國家發(fā)改委方面也稱，圍繞煤層氣對外合作領(lǐng)域存在的問題，將進一步強化行業(yè)管理，發(fā)揮煤層氣產(chǎn)業(yè)規(guī)劃指導(dǎo)作用，依托全國投資項目在線審批監(jiān)管平臺，加強事中事后監(jiān)管，跟蹤掌握項目建設(shè)過程，協(xié)助解決重大問題。據(jù)了解，國家發(fā)改委、國家能源局目前已在制定由審批改為備案后的具體辦事指南。（記者 朱妍）

　　轉(zhuǎn)自：中國能源報

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