國(guó)土新規(guī)劃催生三大變革限制禁止開(kāi)發(fā)四類區(qū)域

近日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議并原則通過(guò)《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》。會(huì)議審議通過(guò)的《規(guī)劃》在國(guó)家層面將國(guó)土空間劃分為優(yōu)化開(kāi)發(fā)、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)、限制開(kāi)發(fā)和禁止開(kāi)發(fā)四類區(qū)域，并明確了各自的范圍、發(fā)展目標(biāo)、發(fā)展方向和開(kāi)發(fā)原則。

　　有關(guān)專家和官員在接受《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者采訪時(shí)表示，推進(jìn)形成主體功能區(qū)將使區(qū)域發(fā)展實(shí)現(xiàn)三大歷史性變革：調(diào)整國(guó)土空間結(jié)構(gòu)，集約化國(guó)民生產(chǎn)與生活；實(shí)現(xiàn)地區(qū)間人均財(cái)政支出水平的均等化；淡化和擯棄G D P政績(jī)考核體系，走向差別化政績(jī)考核。

　　重整河山：“國(guó)土空間”指導(dǎo)區(qū)域規(guī)劃

　　日前，在“環(huán)球夏季論壇”上，國(guó)家發(fā)改委副秘書長(zhǎng)楊偉民表示：“推進(jìn)形成主體功能區(qū)就是要調(diào)整空間結(jié)構(gòu)，重整河山，使產(chǎn)業(yè)集聚布局，人口集中居住，城鎮(zhèn)集中分布?！?/p>

　　據(jù)介紹，《規(guī)劃》的制訂基于一個(gè)基本事實(shí)：我國(guó)雖然國(guó)土遼闊，但人口眾多，真正可供開(kāi)發(fā)利用、適宜人們生活居住和生產(chǎn)的空間有限。幾十年來(lái)的粗放式發(fā)展，一些地區(qū)不顧資源環(huán)境承載能力的盲目開(kāi)發(fā)，造成水源污染，河湖干涸，環(huán)境污染加劇。

　　2006年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上提出主體功能區(qū)規(guī)劃的概念———“分層次推進(jìn)主體功能區(qū)規(guī)劃工作，為促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展提供科學(xué)依據(jù)”。2007年9月，《規(guī)劃》形成初稿，3年后獲通過(guò)。國(guó)家發(fā)改委一位官員告訴記者《規(guī)劃》之所以經(jīng)過(guò)長(zhǎng)時(shí)間醞釀慎重推出，除了涉及到繁瑣的核算和制度因素外，還牽涉到各個(gè)地區(qū)的發(fā)展利益，涉及到各個(gè)部門政策的調(diào)整。

　　以往的規(guī)劃更多地是以協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)為主題，而本輪主體功能規(guī)劃則整體上著眼于“國(guó)土空間”中經(jīng)濟(jì)、人口、環(huán)境等的可持續(xù)和均衡發(fā)展。據(jù)了解，全國(guó)主體功能區(qū)將分層次推進(jìn)，分為國(guó)家和省級(jí)兩個(gè)層面。國(guó)家層面將選取30%左右的國(guó)土，分為國(guó)家優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)域、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域、限制開(kāi)發(fā)區(qū)域和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域4類。其余的全部國(guó)土由省級(jí)劃定主體功能區(qū)。

　　專家表示，從去年至今，國(guó)務(wù)院圍繞我國(guó)的東、西、東北和中部四大經(jīng)濟(jì)區(qū)域，密集批復(fù)了十幾個(gè)區(qū)域規(guī)劃。這些區(qū)域規(guī)劃中，雖然有的突出了發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)，但缺少一個(gè)指導(dǎo)性的文件來(lái)指導(dǎo)各區(qū)域的發(fā)展。所以，《規(guī)劃》要求各地區(qū)不能只“埋頭發(fā)展”，不顧自身發(fā)展定位，忽視全國(guó)性、總體性的利益。

　　轉(zhuǎn)移支付：實(shí)現(xiàn)人均財(cái)政支出均等化

　　專家告訴記者，推進(jìn)形成主體功能區(qū)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域的主體功能區(qū)定位，走出一條區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的道路，關(guān)鍵要確立一套各級(jí)政府、各類市場(chǎng)主體能夠自覺(jué)自愿沿著這條道路前進(jìn)的機(jī)制和體制，這就需要調(diào)整和改革現(xiàn)行的一些政策和制度，其中最核心的是財(cái)政和績(jī)效考核。

　　專家表示，對(duì)財(cái)政體制需要進(jìn)行“再改革”。改革的方向應(yīng)該是，使各地區(qū)財(cái)政支出的規(guī)模主要取決于人口的規(guī)模，而不是現(xiàn)在的主要取決于財(cái)政收入的規(guī)模，這樣地方推動(dòng)發(fā)展的行為才能不被扭曲。

　　據(jù)有關(guān)方面預(yù)期，《規(guī)劃》實(shí)施后，我國(guó)將逐步建立以均衡性財(cái)政轉(zhuǎn)移支付為主體的轉(zhuǎn)移支付體系，提高中央和省級(jí)財(cái)政對(duì)生態(tài)地區(qū)和農(nóng)業(yè)地區(qū)的均衡性轉(zhuǎn)移支付系數(shù)；增設(shè)生態(tài)地區(qū)生態(tài)保護(hù)支出項(xiàng)目；統(tǒng)籌目前的各類生態(tài)環(huán)境專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付并改為綜合性的生態(tài)修復(fù)轉(zhuǎn)移支付；加大各級(jí)財(cái)政對(duì)禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域的投入力度。

　　“應(yīng)該在科學(xué)選定因素和確定權(quán)數(shù)的基礎(chǔ)上，對(duì)目前的均衡性一般性轉(zhuǎn)移支付公式進(jìn)行調(diào)整和完善，其最終目標(biāo)應(yīng)該是地區(qū)間人均財(cái)政支出水平的均等化?！眹?guó)家發(fā)改委財(cái)政金融司司長(zhǎng)徐林表示。

　　專家建議，為了保證一般轉(zhuǎn)移支付公式的科學(xué)性與合理性，可以考慮設(shè)立一般性轉(zhuǎn)移支付撥款專家委員會(huì)，專門負(fù)責(zé)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付公式的確定和調(diào)整，提出轉(zhuǎn)移支付方案，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，報(bào)人大審批。

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