新環(huán)保法實(shí)施兩年：配套立法建設(shè)亟待加強(qiáng)

　　2015年1月1日，修改后的環(huán)境保護(hù)法開始施行。這部被稱為“史上最嚴(yán)”“長出牙齒”的法律實(shí)施兩年多，效果如何？

　　4月20日，中國政法大學(xué)環(huán)境資源法研究所發(fā)布了新環(huán)境保護(hù)法實(shí)施效果評估報(bào)告。報(bào)告顯示：新環(huán)保法在我國的生態(tài)文明建設(shè)中確實(shí)發(fā)揮了很重要的作用，各地對環(huán)保工作重視程度有所提升，環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法力度明顯加大，社會各界關(guān)注環(huán)保、f參與環(huán)保的氛圍明顯提升。但在落實(shí)政府責(zé)任和提升企業(yè)守法意識、推進(jìn)環(huán)境信息公開等方面仍顯不足。

　　報(bào)告課題組組長、中國政法大學(xué)環(huán)境資源法研究所所長王燦發(fā)近日對《法制日報(bào)》記者直言，兩年時(shí)間，“成效與挑戰(zhàn)并存”。

　　部分省已啟動垂管改革

　　報(bào)告指出，環(huán)境執(zhí)法能力整體有所提升，基層環(huán)保執(zhí)法能力建設(shè)尚需加強(qiáng)。新環(huán)保法實(shí)施后的兩年內(nèi)，環(huán)境保護(hù)主管部門為了適應(yīng)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法的需要，大力開展了環(huán)境執(zhí)法能力建設(shè)。

　　在機(jī)構(gòu)建設(shè)方面，2016年的環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法機(jī)構(gòu)數(shù)比2014年增長24%。環(huán)保主管部門加強(qiáng)在崗執(zhí)法人員的培訓(xùn)，提高執(zhí)法人員素質(zhì)。新環(huán)保法頒布后，環(huán)境執(zhí)法人員全部受到培訓(xùn)的有10個(gè)省、自治區(qū)、直轄市。

　　在執(zhí)法人員素質(zhì)提升的同時(shí)，環(huán)境執(zhí)法的財(cái)政投入也大幅連續(xù)增長，2016年環(huán)保部在環(huán)境執(zhí)法能力建設(shè)方面的投入比2015年增長107%。有六成以上的省級環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)在執(zhí)法用車建設(shè)上達(dá)到了三級建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。

　　為了減少地方保護(hù)對環(huán)境執(zhí)法的掣肘，根據(jù)中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》規(guī)定，開始在省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點(diǎn)，部分省作為試點(diǎn)地區(qū)已啟動垂管改革。

　　新環(huán)保法的實(shí)施，帶動了環(huán)境執(zhí)法能力的整體提升，但在一些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，特別是市、縣級環(huán)境保護(hù)主管部門，仍存在編制過少、執(zhí)法人員學(xué)歷偏低、專業(yè)人員缺乏、經(jīng)費(fèi)不足、執(zhí)法設(shè)備落后等問題。

　　【專家建議】王燦發(fā)認(rèn)為，應(yīng)加快環(huán)境監(jiān)察體制改革，將環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法編制轉(zhuǎn)為行政公務(wù)員編制，并提高基層執(zhí)法人員待遇。同時(shí)，提升基層環(huán)境執(zhí)法人員的專業(yè)能力和水平，規(guī)定進(jìn)入環(huán)境執(zhí)法隊(duì)伍人員的專業(yè)資格和條件，防止濫竽充數(shù)。進(jìn)一步加強(qiáng)環(huán)保執(zhí)法與司法的銜接，加強(qiáng)法院、檢察院、公安等部門的專業(yè)化培訓(xùn)，建立完善環(huán)保部門與其他部門的多部門聯(lián)動聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制。

　　不依法公開問題較普遍

　　在政府環(huán)境信息公開方面，報(bào)告指出，大多數(shù)環(huán)保部門能夠按照新環(huán)保法的要求主動在其官方網(wǎng)站公開涉及環(huán)境質(zhì)量、環(huán)評、環(huán)保驗(yàn)收、行政處罰、行政收費(fèi)和重點(diǎn)排污單位名錄等方面的信息，且有較多環(huán)保部門在政府環(huán)境信息公開方面的做法已超出了法律規(guī)定的最低要求。

　　許多省、市環(huán)保部門不僅公開了環(huán)境行政許可、行政處罰的基本信息，還公開了相關(guān)行政許可、處罰決定的全文。2016年依法全文公開環(huán)境影響報(bào)告書占比由2015年的71%提升至77%，但政府環(huán)境信息公開距立法要求還有一定差距。

　　據(jù)公眾環(huán)境研究中心對120個(gè)城市環(huán)境信息公開的調(diào)查評估顯示，達(dá)到60分以上的僅有21個(gè)，而40分以下的有28個(gè)。尤其是在重點(diǎn)排污單位名錄和排污費(fèi)使用信息公開方面，不依法公開的問題比較普遍。同時(shí)，企業(yè)環(huán)境信息公開的情況尚無大的改觀，企業(yè)超標(biāo)排污的情況仍然存在，甚至有相當(dāng)部分的國控企業(yè)也存在超標(biāo)排污情況。

　　【專家建議】王燦發(fā)說，對省以下環(huán)保部門信息公開情況應(yīng)定期考核，對考核不合格者，應(yīng)依法依規(guī)追究責(zé)任。對應(yīng)依法公開的企業(yè)環(huán)境信息，實(shí)行強(qiáng)制公開。對拒絕公開企業(yè)環(huán)境信息的，應(yīng)依法查處。同時(shí)應(yīng)全面整合環(huán)境信息發(fā)布平臺，由環(huán)保部門負(fù)責(zé)統(tǒng)籌環(huán)境信息公開工作和統(tǒng)一公開平臺建設(shè)，減少公眾查閱環(huán)境信息的障礙。

　　提高公眾環(huán)保法律意識

　　新環(huán)保法對保障公民環(huán)境知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督檢舉權(quán)、貢獻(xiàn)受獎(jiǎng)權(quán)、損害求償權(quán)的實(shí)現(xiàn)提供了法律保障，公民行使環(huán)境權(quán)利意識不斷提高，行使權(quán)利實(shí)際行為也不斷增多。

　　在損害求償權(quán)方面，報(bào)告查詢到的環(huán)境私益民事案件的數(shù)量逐年遞增，其中2016年的案件數(shù)為1707件，大于2014年和2015年的總和。

　　但公民對環(huán)境保護(hù)義務(wù)的了解和履行仍有不小差距。許多人很少了解和掌握，也難以自覺履行環(huán)境保護(hù)義務(wù)。如對生活廢棄物分類放置的義務(wù)、不使用嚴(yán)重污染環(huán)境產(chǎn)品的義務(wù)、不在禁區(qū)內(nèi)露天燒烤的義務(wù)等，許多人都不能自覺履行。

　　報(bào)告顯示，有47%的受訪者坦言不對垃圾分類，還有19%分類后扔進(jìn)同一個(gè)垃圾桶，這為垃圾集中處置增加了難度。報(bào)告分析主要原因，是由于垃圾分類程序繁瑣，市政方面收集分類處理能力欠缺以及缺少指導(dǎo)和獎(jiǎng)懲措施等。

　　【專家建議】為提高廢棄物分類義務(wù)履行，王燦發(fā)建議，從技術(shù)上提高分類的便捷性，同時(shí)也要加大環(huán)衛(wèi)分裝、分運(yùn)設(shè)備的投入。政府、社會組織、媒體需進(jìn)一步加大環(huán)保法宣傳貫徹力度，增強(qiáng)全社會環(huán)境法治意識，形成尊法、學(xué)法、守法、用法的良好社會氛圍。鼓勵(lì)開展多形式環(huán)境保護(hù)活動，提升全民環(huán)境保護(hù)參與度。

　　跨區(qū)執(zhí)法應(yīng)建合作機(jī)制

　　新環(huán)保法不僅規(guī)定了政府及其環(huán)境保護(hù)主管部門的職責(zé)，還規(guī)定了縣級以上人民政府有關(guān)行政主管部門的環(huán)境保護(hù)職責(zé)。

　　為促進(jìn)重點(diǎn)流域水污染治理，2016年5月，國家發(fā)展和改革委印發(fā)《關(guān)于下達(dá)重點(diǎn)流域水污染防治2016年中央預(yù)算內(nèi)投資計(jì)劃的通知》，下達(dá)26個(gè)省(區(qū)、市)中央預(yù)算內(nèi)投資共47億元，用于支持重點(diǎn)流域水污染防治相關(guān)設(shè)施建設(shè)，促進(jìn)了重點(diǎn)流域水污染防治設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營。

　　工信部先后發(fā)布了各行業(yè)2016年至2020年的發(fā)展規(guī)劃和規(guī)范條件，嚴(yán)格規(guī)定了各行業(yè)能耗、物耗、環(huán)保、質(zhì)量和安全等標(biāo)準(zhǔn)，并通過行業(yè)準(zhǔn)入條件，嚴(yán)格控制新增產(chǎn)能，通過安全環(huán)保和差別化電價(jià)、水價(jià)等措施，積極引導(dǎo)企業(yè)轉(zhuǎn)型升級，有利于淘汰落后和化解過剩產(chǎn)能。

　　農(nóng)業(yè)部為貫徹法律規(guī)定，落實(shí)本部門職責(zé)，發(fā)布了《到2020年化肥使用零增長行動方案》和《到2020年農(nóng)藥使用零增長行動方案》。同時(shí)，中央對這兩項(xiàng)行動給予了大量政策和資金扶持。

　　住建部根據(jù)環(huán)保法第三十五條規(guī)定，在城鄉(xiāng)規(guī)劃與建設(shè)過程中強(qiáng)化了環(huán)保和生態(tài)理念，從受損環(huán)境的治理與修復(fù)和環(huán)境生態(tài)功能的提升兩大方面，多措并舉推進(jìn)生態(tài)城市建設(shè)。

　　各地紛紛制定符合各自行政區(qū)劃特點(diǎn)的地方行動方案，并出臺了各項(xiàng)措施，為目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)保駕護(hù)航。

　　報(bào)告指出，環(huán)境保護(hù)需各級人民政府、各部門相互協(xié)作和配合，其中最重要的就是通過信息共享避免重復(fù)建設(shè)、重復(fù)投入、重復(fù)勞動。

　　【專家建議】王燦發(fā)認(rèn)為，各部門制定的有關(guān)環(huán)保方面的規(guī)章和規(guī)范性文件及標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)相互征求意見，避免不同部門就相同事項(xiàng)作出相互矛盾的規(guī)定?？缧姓^(qū)的環(huán)境執(zhí)法應(yīng)建立合作和相互支持機(jī)制，防止因管轄區(qū)不同而放縱違法行為。

　　配套立法建設(shè)亟待加強(qiáng)

　　報(bào)告認(rèn)為，在新環(huán)保法生效前后，環(huán)境保護(hù)部及有關(guān)部門制定和發(fā)布了一系列法律法規(guī)，從而保證了環(huán)保法中規(guī)定的一些重要制度和措施得以順利執(zhí)行。

　　為了保障新環(huán)保法各項(xiàng)規(guī)定有效實(shí)施，在新環(huán)保法頒布以后，環(huán)保部就單獨(dú)或會同有關(guān)部門制定實(shí)施各項(xiàng)制度和措施的具體規(guī)定。先后發(fā)布了《環(huán)境保護(hù)主管部門實(shí)施按日連續(xù)處罰辦法》《環(huán)境保護(hù)主管部門實(shí)施查封、扣押辦法》《環(huán)境保護(hù)主管部門實(shí)施限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治辦法》《企業(yè)事業(yè)單位環(huán)境信息公開辦法》《環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)弄虛作假行為判定及處理辦法》《關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)與公安部門執(zhí)法銜接配合工作的意見》等35項(xiàng)有關(guān)環(huán)境執(zhí)法的配套規(guī)章和規(guī)范性文件，并發(fā)布了65項(xiàng)環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)，使得環(huán)境執(zhí)法依據(jù)具體化、程序化、規(guī)范化，解除了執(zhí)法人員在適用法律時(shí)的困惑和疑慮。

　　同時(shí)，報(bào)告指出，一些應(yīng)當(dāng)配套的行政法規(guī)尚未出臺，一些應(yīng)當(dāng)修訂的法律尚未完成修訂，從而影響了環(huán)保法的實(shí)施。

　　【專家建議】王燦發(fā)提出，應(yīng)加強(qiáng)與環(huán)保法相關(guān)的配套立法建設(shè)，包括《排污許可證管理?xiàng)l例》《環(huán)境監(jiān)測條例》《生態(tài)紅線劃定管理?xiàng)l例》、土壤污染防治法、自然保護(hù)區(qū)法等法律法規(guī)。另外，水污染防治法、放射性污染防治法、固體廢物污染環(huán)境防治法的修訂，也應(yīng)加快步伐。（記者朱琳）

　　轉(zhuǎn)自：法制日報(bào)

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