史上最大政府債務(wù)審計(jì)啟動(dòng)

　　新一輪全國(guó)政府性債務(wù)審計(jì)啟動(dòng)。

　　與國(guó)家審計(jì)署上一輪2010-2011年地方政府性債務(wù)摸底相比，此次審計(jì)范圍進(jìn)一步拓展至中央、省、市、縣和鄉(xiāng)的中國(guó)現(xiàn)有五級(jí)政府主體；審計(jì)對(duì)象甚至涵蓋中國(guó)鐵路總公司，中國(guó)進(jìn)出口銀行、中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行等政策性銀行，以及國(guó)家開發(fā)銀行等單位。其規(guī)模空前，力度之大，足見(jiàn)新一屆政府摸清家底之決心。

　　知情人士透露，此輪為期不到三個(gè)月的全國(guó)政府性債務(wù)大摸底，直接導(dǎo)火索是幾大部委提交的相關(guān)口徑相差較大，有關(guān)方面認(rèn)為有必要進(jìn)行一次全面大摸底。

　　2011年以來(lái)所有相關(guān)舉借過(guò)程、管理和資金使用情況，將成為此輪摸底的重中之重。而此前的2012年11月至2013年2月，國(guó)家審計(jì)署針對(duì)36個(gè)地方政府本級(jí)2011年以來(lái)政府性債務(wù)的抽查，顯然是本輪全國(guó)性大摸底的預(yù)演。

　　全國(guó)政府性債務(wù)審計(jì)工作方案下稱“方案”顯示，2011年以來(lái)政府性債務(wù)涌現(xiàn)的新問(wèn)題成為審計(jì)重拳出擊的對(duì)象，諸如土地財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)；地方政府通過(guò)融資租賃、售后回租、BT、墊資施工和違規(guī)集資等方式變相舉債融資方式等。

　　“表外舉債”之兇猛，從此前審計(jì)署抽查審計(jì)結(jié)果便可得到印證：2011年至2012年部分省本級(jí)和省會(huì)城市本級(jí)財(cái)政變相舉債規(guī)模，約占兩年新增舉借債務(wù)總額的16%。

　　“這些融資方式隱蔽性強(qiáng)，不易監(jiān)管，且籌資成本普遍高于同期銀行貸款利率，如BT融資年利率最高達(dá)20%、集資年利率最高達(dá)17.5%，蘊(yùn)含新的風(fēng)險(xiǎn)隱患。”審計(jì)署公告說(shuō)。

　　金融改革資產(chǎn)損失列入審計(jì)

　　無(wú)論是中央政府性債務(wù)、省市縣政府性債務(wù)還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)，此輪審計(jì)延續(xù)上一輪政府負(fù)有償還責(zé)任、擔(dān)保責(zé)任、救助責(zé)任三類債務(wù)口徑。

　　從中央政府性債務(wù)看，值得關(guān)注的是，在中央負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)項(xiàng)下，人民銀行參與金融改革所承擔(dān)的資產(chǎn)損失，以及此前應(yīng)付未付商業(yè)銀行、資產(chǎn)管理公司共管基金也被列入其中。

　　歷史數(shù)據(jù)顯示，2003年啟動(dòng)的四大國(guó)有銀行改革，若按賬面現(xiàn)金量統(tǒng)計(jì)，國(guó)家為四大行的改革所承擔(dān)的成本達(dá)36330億元。其中，最后一家股改上市的農(nóng)行的財(cái)務(wù)重組成本，占國(guó)家為四大行承擔(dān)財(cái)務(wù)重組成本的約40%。

　　工行和農(nóng)行改革中，財(cái)政部采取了“共管基金”模式。兩家銀行股改發(fā)起人為財(cái)政部和中央?yún)R金公司，以農(nóng)行為例，雙方各出資1300億元，其中，匯金公司以等值美元現(xiàn)金出資，而財(cái)政部的1300億元資本金則來(lái)自和農(nóng)行共設(shè)的“共管基金”，并非現(xiàn)金出資。此前中央?yún)R金公司分期發(fā)行的1875億元匯金債，由中央財(cái)政擔(dān)保的債券則被視為“中央政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)”。

　　上述方案還專門強(qiáng)調(diào)，此次審計(jì)還要了解中國(guó)鐵路總公司的相關(guān)債務(wù)和進(jìn)出口行、農(nóng)發(fā)行等政策性金融機(jī)構(gòu)及國(guó)開行發(fā)行的金融債情況。

　　而在省、市、縣政府性債務(wù)中，此次審計(jì)將在2011年的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)審查上述三類債務(wù)2011年以來(lái)同口徑增長(zhǎng)變化情況。

　　此番審計(jì)也關(guān)注到上述三類債務(wù)范圍之外，近兩年來(lái)通過(guò)新的舉債主體和舉債方式形成的地方政府性債務(wù)。其中，包括政府融資平臺(tái)公司、經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位和公用事業(yè)單位通過(guò)融資租賃、集資、回購(gòu)BT、墊資施工、延期付款或拖欠等新的形式形成，用于非市場(chǎng)化方式運(yùn)營(yíng)的公益性項(xiàng)目，由非財(cái)政資金償還，且地方政府及其全額撥款事業(yè)單位未提供擔(dān)保的其他相關(guān)債務(wù)。

　　“從審計(jì)范圍全口徑和力度上，將大于上一輪地方政府性債務(wù)審計(jì)?！币晃粐?guó)有銀行地方分行人士以平臺(tái)公司債務(wù)“連帶保證”為例，她認(rèn)為未來(lái)界定將實(shí)質(zhì)大于形式。

　　此前審計(jì)署對(duì)36個(gè)地方政府本級(jí)2011年以來(lái)的政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果顯示，部分融資平臺(tái)公司退出管理不到位，存在脫離債務(wù)監(jiān)管現(xiàn)象?！捌渲杏?個(gè)省本級(jí)和1個(gè)省會(huì)城市本級(jí)的18家融資平臺(tái)公司以轉(zhuǎn)為‘退出類平臺(tái)’為由，少統(tǒng)計(jì)政府性債務(wù)2479.29億元，脫離了債務(wù)監(jiān)管?！?/p>

　　土地財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)重點(diǎn)審計(jì)

　　摸清底數(shù)后，此輪審計(jì)關(guān)鍵之處在于要“反映問(wèn)題，揭示風(fēng)險(xiǎn)和提出建議”，即在全面回答中國(guó)政府性債務(wù)到底有多大，風(fēng)險(xiǎn)有多高的同時(shí)，要拿出解決方案。

　　如何分析政府性債務(wù)總體風(fēng)險(xiǎn)變化情況，審計(jì)署此番將延續(xù)之前做法，運(yùn)用兩大指標(biāo)體系。

　　一方面，通過(guò)負(fù)債率、債務(wù)率債務(wù)余額與地方政府綜合財(cái)力的比率，為衡量債務(wù)規(guī)模大小的指標(biāo)和償債率當(dāng)年還本付息額與地方政府綜合財(cái)力的比率，為衡量當(dāng)期償債壓力的指標(biāo)等指標(biāo)分析全國(guó)政府性債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)情況；另一方面，運(yùn)用債務(wù)率、償債率、逾期債務(wù)率逾期債務(wù)額占債務(wù)余額的比重和借新還舊率等指標(biāo)，對(duì)比分析債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)變化情況。

　　此前，銀監(jiān)會(huì)平臺(tái)貸款核查中，各商業(yè)銀行已將各地區(qū)的地方政府債務(wù)率納入授信審核標(biāo)準(zhǔn)，比如農(nóng)發(fā)行就采取了“兩率一額度”的三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)落實(shí)，即債務(wù)率、償債率、區(qū)域融資最高額度。

　　按商業(yè)銀行普遍做法，償債率不得超過(guò)15%，本級(jí)債務(wù)率不得超過(guò)100%，新增項(xiàng)目融資不得超過(guò)區(qū)域融資最高額度。

　　此前審計(jì)署抽樣審計(jì)結(jié)果顯示，從債務(wù)率看，36個(gè)地方政府本級(jí)中，有10個(gè)地區(qū)2012年政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)率超過(guò)100%；如加上政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)，有16個(gè)地區(qū)債務(wù)率超過(guò)100%。

　　從償債率看，36個(gè)地方政府本級(jí)中仍有14個(gè)地區(qū)2012年政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的償債率超過(guò)20%；如加上政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)，有20個(gè)地區(qū)償債率超過(guò)20%。

　　從逾期債務(wù)率看，36個(gè)地方政府本級(jí)2012年政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)和其他相關(guān)債務(wù)的逾期債務(wù)率分別為0.59%和0.75%，分別比2010年上升了0.16和0.48個(gè)百分點(diǎn)。

　　情況或許沒(méi)有想象的樂(lè)觀。

　　此番審計(jì)署將分析重點(diǎn)行業(yè)和單位政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)變化情況，排在首位的，便是以土地出讓收入為償債資金來(lái)源的債務(wù)規(guī)模及償債風(fēng)險(xiǎn)變化情況。

　　當(dāng)?shù)胤秸畟鶆?wù)與土地財(cái)政糾結(jié)在一起，問(wèn)題就變得棘手。2010年審計(jì)結(jié)果顯示，承諾用土地出讓收入作為還款來(lái)源的政府債務(wù)約為25473億元，約占地方政府負(fù)有直接償還責(zé)任債務(wù)余額的38%。

　　中金公司認(rèn)為，今年來(lái)部分三四線城市房地產(chǎn)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)加大，土地出讓收入有所下降，是地方政府債務(wù)最薄弱環(huán)節(jié)。

　　2012年底審計(jì)署所抽查的4個(gè)省本級(jí)、17個(gè)省會(huì)城市中2012年土地出讓收入比2010年減少135.08億元，降低2.83%。而這些地區(qū)2012年以土地出讓收入為償債來(lái)源的債務(wù)需償還本息2315.73億元，為當(dāng)年可支配土地出讓收入的1.25倍。

　　中小金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)敞口大

　　2011年以來(lái)，在監(jiān)管機(jī)構(gòu)嚴(yán)厲的平臺(tái)貸款監(jiān)管之下，地方政府性債務(wù)擴(kuò)張出現(xiàn)了表外化趨勢(shì)，也成為此輪審計(jì)重中之重。

　　此前36個(gè)地方性政府審計(jì)結(jié)果顯示，2011年至2012年部分省本級(jí)和省會(huì)城市本級(jí)財(cái)政變相舉債規(guī)模，約占兩年新增舉借債務(wù)總額的16%。

　　中金公司認(rèn)為，此次審計(jì)既是對(duì)變相融資的清理，也為全面化解地方政府債務(wù)、推進(jìn)財(cái)稅體制改革創(chuàng)造條件。

　　中金估測(cè)，截至2013年一季度末，地方政府融資平臺(tái)貸款9.59萬(wàn)億，債券融資約2.37萬(wàn)億，基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)信托規(guī)模2.11萬(wàn)億，財(cái)政部代發(fā)的地方政府債券約6500億，合計(jì)約14.7萬(wàn)億。

　　但考慮到表外融資等變相舉債融資過(guò)去兩年的普遍興起，地方政府債務(wù)實(shí)際規(guī)模更大。

　　除了表外融資等變相舉債，上述工作方案還點(diǎn)出要關(guān)注虛假抵押和違規(guī)擔(dān)保等現(xiàn)實(shí)操作問(wèn)題。

　　“2011年以來(lái)，有關(guān)單位在政府性債務(wù)舉借過(guò)程中，有無(wú)以虛假或不合法的抵質(zhì)押物、高估抵押物價(jià)值違規(guī)貸款，弄虛作假發(fā)行企業(yè)債券和中期票據(jù)等債務(wù)問(wèn)題；各級(jí)政府及其全額撥款事業(yè)單位有無(wú)違規(guī)提供直接或間接擔(dān)保等問(wèn)題；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府2006年以后有無(wú)違規(guī)舉借債務(wù)的問(wèn)題。”方案表示。

　　至于資金投向，方案強(qiáng)調(diào)，重點(diǎn)審查有無(wú)違反國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策，將政府性債務(wù)資金違規(guī)投向“兩高一?！备吆哪堋⒏呶廴?、產(chǎn)能過(guò)剩行業(yè)，違規(guī)進(jìn)入資本市場(chǎng)、房地產(chǎn)市場(chǎng)，投資建設(shè)“形象工程”、樓堂館所，未按合同規(guī)定用途使用債務(wù)資金等問(wèn)題。

　　在中金公司看來(lái)，下級(jí)地方政府債務(wù)是最薄弱環(huán)節(jié)，而中小型金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)敞口較大。中金估計(jì)2010年底約26.5%的貸款為縣級(jí)平臺(tái)貸款，主要由農(nóng)信社、城商行等中小金融機(jī)構(gòu)發(fā)放，同時(shí)這些金融機(jī)構(gòu)大量買入了低等級(jí)的城投債，風(fēng)險(xiǎn)敞口較大。

　　盡管化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、全面推行財(cái)稅體制改革成為必然選擇，但風(fēng)險(xiǎn)釋放還需時(shí)日。

　　中金估計(jì)，2010年底現(xiàn)金流無(wú)覆蓋/半覆蓋融資平臺(tái)貸款分別為1萬(wàn)億和7000億-8000億，這部分貸款風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較高，約占當(dāng)時(shí)融資平臺(tái)貸款余額的19.4%。過(guò)去兩三年融資平臺(tái)貸款余額增長(zhǎng)緩慢，但高成本變相融資的興起使得地方政府債務(wù)問(wèn)題更加復(fù)雜和脆弱，因此化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的迫切性顯著增加。

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