中國石油和天然氣行業(yè)體制改革的“頂層設(shè)計”終于浮出水面。
自2014年油氣改革被提上日程以來，經(jīng)過了多輪討論修改、多方利益博弈之后，5月21日，新華社以通稿形式發(fā)布《關(guān)于深化石油天然氣體制改革的若干意見》(以下簡稱《意見》)，明確了油氣改革的指導(dǎo)思想、基本原則、總體思路和主要任務(wù)。
其中將深化油氣勘查開采、進出口管理、管網(wǎng)運營、生產(chǎn)加工、產(chǎn)品定價體制改革和國有油氣企業(yè)改革，釋放競爭性環(huán)節(jié)市場活力和骨干油氣企業(yè)活力。《意見》總共部署了八個方面的重點改革任務(wù)。
現(xiàn)行的石油天然氣體制基本成型于1998年的體制重組。彼時，原化工部、石油天然氣總公司、石油化工總公司的政府職能被原國家石油化工局，中石油和中石化兩個大型全產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)蜌饧瘓F掛牌成立。加上后來成立的中海油，奠定了中國石油天然氣“三足鼎立”的壟斷局面。
“這是近30年來，石油天然氣行業(yè)首次自上而下的全產(chǎn)業(yè)鏈改革。”廈門大學(xué)中國能源政策研究院院長林伯強在接受《中國經(jīng)營報》記者采訪時認(rèn)為，油氣上游資源放開、管網(wǎng)獨立將成為本次改革的重點。
但也有業(yè)內(nèi)人士指出，此次《意見》中的內(nèi)容并沒有更多新意，隨后亟待公布的配套文件，才能顯示出此次改革的力度。
不過蹊蹺的是，這份《意見》全文至今尚未對外公布，也讓市場各方有了多重猜測。
上游勘探招標(biāo)或常態(tài)化
在《意見》中公布的八個重點改革任務(wù)中，第一項即是完善并有序放開油氣勘查開采體制，提升資源接續(xù)保障能力。
其中提到，要實行勘查區(qū)塊競爭出讓制度和更加嚴(yán)格的區(qū)塊退出機制，加強安全、環(huán)保等資質(zhì)管理，在保護性開發(fā)的前提下，允許符合準(zhǔn)入要求并獲得資質(zhì)的市場主體參與常規(guī)油氣勘查開采，形成以大型國有油氣公司為主導(dǎo)、多種經(jīng)濟成分共同參與的勘查開采體系。
這意味著，長期以來中國石油天然氣勘探開車被“三桶油”壟斷的上游資源將正式向社會資本放開。
2012年9月，國土資源部拿出了20個共計約2萬平方公里的頁巖氣區(qū)塊，進行公開招標(biāo)，這是中國第一個向全社會放開的礦產(chǎn)資源品種。隨后，20個區(qū)塊吸引了83家企業(yè)投標(biāo)，最終19個區(qū)塊有16家企業(yè)中標(biāo)企業(yè)，其中央企6家、地方國企8家、民企2家。
2013年，國土部曾首次披露了這些中標(biāo)區(qū)塊的勘探進展，企業(yè)進展情況不一。
實際上，這19個區(qū)塊的探礦權(quán)已經(jīng)在2016年1月18日到期，當(dāng)時企業(yè)承諾3年的勘查期要投入128億元。但是一些企業(yè)的勘探結(jié)果并不理想，沒有完成投資，甚至萌生退意。
但直到現(xiàn)在，國土資源部等部門也沒有公布這些區(qū)塊的具體勘探進展以及退出情況。
隨后，油氣上游資源開放在新疆進行試點。2015年7月，國土資源部公告出讓5個新疆油氣勘查區(qū)塊，北京能源投資集團、山東寶莫生物化工、海城市石油機械制造三家企業(yè)中標(biāo)了上述區(qū)塊。
今年，新疆宣布還將啟動第二輪近30個油氣勘查區(qū)塊的全社會招標(biāo)。
但政策開放形勢已經(jīng)帶動了投資升溫。根據(jù)國家統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)，在2016年，能源領(lǐng)域主要包括煤炭開采和洗選業(yè)，石油和天然氣開采業(yè)和電力、熱力、燃?xì)馍a(chǎn)和供應(yīng)業(yè)以上相關(guān)產(chǎn)業(yè)民間固定資產(chǎn)投資總額達到1.3萬億元，同期全國固定資產(chǎn)投資額為3.51萬億元，民間投資占比為37%，這與民間固定資產(chǎn)投資整體占比達到61.2%相比，能源領(lǐng)域民間投資占比并不算高。
但是從投資增速看，能源領(lǐng)域民間投資總額增長5.9%，顯著高于民間投資總體增速。
而從細(xì)分?jǐn)?shù)據(jù)看，油氣開采領(lǐng)域在2016年1~5月，在全部投資下降16.9%的情況下，民間投資仍然實現(xiàn)了5.6%的增長。
顯然，油氣領(lǐng)域逐步開放的趨勢促成該領(lǐng)域?qū)γ耖g資本的吸引力正在增強。不過一個不容忽視的現(xiàn)實是，在頁巖氣以及新疆油氣探礦權(quán)的現(xiàn)行試點中，民營資本進得來，卻很難再“出得去”。
“國內(nèi)油氣資源勘探起步晚，既然實行競爭出讓，就需要落實明確的退出回收機制。”一位石油企業(yè)人士表示，此前油氣探勘資質(zhì)只有“三桶油”和延長石油才有，現(xiàn)在放開準(zhǔn)入門檻之后，完善退出機制就顯得尤為重要。另外，企業(yè)能及時退出，也有利于資源的接續(xù)勘探開發(fā)。
卓創(chuàng)資訊天然氣產(chǎn)業(yè)分析師劉廣彬認(rèn)為，如果后期油氣上游資源能有形成良性循環(huán)的出讓、退出機制，預(yù)計面向全社會的勘探招標(biāo)將成為常態(tài)化，這樣才能夠引入競爭降低勘探開采成本，并且持續(xù)引入資金挖掘國內(nèi)油氣勘探潛力。
干線管網(wǎng)獨立長輸管線開放
類似于2014年底中國啟動的電力改革，此次油氣改革在一開始，“管住中間，放開兩頭”就成為業(yè)界討論的重點。這個“中間”，就是石油天然氣企業(yè)擁有的管網(wǎng)資源。
《意見》中表述為，“改革油氣管網(wǎng)運營機制，提升集約輸送和公平服務(wù)能力”。具體來看，要分步推進國有大型油氣企業(yè)干線管道獨立，實現(xiàn)管輸和銷售分開。同時，完善油氣管網(wǎng)公平接入機制，油氣干線管道、省內(nèi)和省際管網(wǎng)均向第三方市場主體公平開放。
至此，爭議已久的油氣管網(wǎng)獨立思路已經(jīng)明晰：油氣管輸和銷售分離。
“看來成立統(tǒng)一管網(wǎng)公司是不可能了。”一位天然氣研究者表達出對上述改革思路的失望。
2013年，由國務(wù)院發(fā)展研究中心主任李偉與國家發(fā)改委副主任劉鶴擔(dān)綱領(lǐng)銜的“383方案中”，提到：將石油天然氣管網(wǎng)業(yè)務(wù)從上中下游一體化經(jīng)營的油氣企業(yè)中分離出來，組建若干家油氣管網(wǎng)公司，并建立對油氣管網(wǎng)的政府監(jiān)管制度。
但是，上述方案曾遭到了“三桶油”的反對。
此前，中石化一位人士告訴記者，將管道資產(chǎn)已經(jīng)被裝入上市公司，一些管道也進行了混改試點，石油企業(yè)為管道施工還成立一些配套的公司，徹底從石油企業(yè)中剝離會涉及到所有權(quán)的問題，徹底獨立并不現(xiàn)實。
“套路都是一樣的。”林伯強評價稱，從現(xiàn)有信息來看，這次的油氣管網(wǎng)獨立和電改思路非常相似，即輸送和銷售分離，實現(xiàn)管網(wǎng)資產(chǎn)的業(yè)務(wù)、資產(chǎn)、財務(wù)、法人獨立，獨立運營，獨立核算，政府對央企和地方企業(yè)的輸配氣價進行核定監(jiān)管。
據(jù)媒體報道，此前有關(guān)部門已經(jīng)成立12個工作組，分赴多地全面啟動天然氣管輸企業(yè)定價成本監(jiān)審工作，后續(xù)將研究制定天然氣干線管道價格，加快規(guī)范省級以下管網(wǎng)定價。
油氣管網(wǎng)包括了原油管道、儲油庫、天然氣管道、LNG接收站、地下儲氣庫等設(shè)施。從干線管道上看，中石油擁有全國70%的原油管道和80%的天然氣管道，擁有絕對的話語權(quán)。
在油氣改革的浪潮下，2016年11月，中石油啟動成立北方、東部、西部、西南、南方5大區(qū)域天然氣銷售分公司，還成立了儲備氣分公司，對旗下儲氣庫業(yè)務(wù)進行專業(yè)管理，實現(xiàn)了管銷分離。
劉廣彬認(rèn)為，石油天然氣運輸管網(wǎng)具有天然壟斷特質(zhì)，實現(xiàn)管銷分離，明確監(jiān)管，就能夠為上游企業(yè)和下游企業(yè)公平開放提供條件。
在劉廣彬看來，本次《意見》中提到向第三方市場主體公平開放的除了油氣干線管道外，還首次明確將省內(nèi)和省際管網(wǎng)納入，這也有利于地方油氣管網(wǎng)的互聯(lián)互通。
陽光時代律師事務(wù)所天然氣事業(yè)部負(fù)責(zé)人陳新松告訴記者，對于城市燃?xì)馄髽I(yè)來說，都是和地方政府簽訂了20年~30年的特許經(jīng)營權(quán)，這些企業(yè)并沒有動力向第三方開放管網(wǎng)設(shè)施。所以通過鼓勵、調(diào)整利益機制的方式，才真正實現(xiàn)到達管網(wǎng)公平開放，這也依賴于具體的文件指導(dǎo)。
除了上游放開以及中游監(jiān)管外，本次《意見》中，繼續(xù)明確了下游的改革重點，如完善油氣加工環(huán)節(jié)準(zhǔn)入和淘汰機制；改革油氣產(chǎn)品定價機制，保留政府在價格異常波動時的調(diào)控權(quán)；鼓勵具備條件的油氣企業(yè)發(fā)展股權(quán)多元化和多種形式的混合所有制；完善油氣儲備體系等。
“這只是一個綱領(lǐng)意見，比如參與輸氣設(shè)施，具體那些企業(yè)能夠參與進來，怎么定價收費、怎么退出，實施的時間，這些還需要具體的配套文件支持。”陜西一家LNG企業(yè)負(fù)責(zé)人表示。
早在今年召開的兩會上，國家能源局局長努爾·白克力就曾透露，油氣體制改革方案已經(jīng)獲發(fā)布后，國家發(fā)改委和能源局還將研究制定油氣勘探開采、管網(wǎng)運營等方面配套文件，以及綜合改革試點方案和專項改革實施方案。
轉(zhuǎn)自：中國經(jīng)營報
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