央企整合面臨的四大問題

　　[通過行政手段集中某一個(gè)行業(yè)的國(guó)有資本密集度，是加強(qiáng)還是弱化央企對(duì)產(chǎn)業(yè)的控制力和創(chuàng)新力？從歷史經(jīng)驗(yàn)來看，這樣整合的央企容易出現(xiàn)大而不強(qiáng)、缺乏活力的結(jié)果]

　　自2015年4月中國(guó)南北車合并后，央企整合拉開了序幕。8月7日中遠(yuǎn)集團(tuán)和中海集團(tuán)宣布進(jìn)入整合程序，近日又有消息人士證實(shí)招商局集團(tuán)與中國(guó)外運(yùn)長(zhǎng)航集團(tuán)也將進(jìn)入重組整合。那么，至此交通運(yùn)輸業(yè)的四大央企就都在整合名單上了。

　　那么，這些央企整合的原因何在呢？有人分析四大航運(yùn)集團(tuán)的合并重組是因航運(yùn)業(yè)產(chǎn)能過剩、企業(yè)虧損造成。合并有利于剔除無效產(chǎn)能，有利于老舊運(yùn)力退出，降低單位運(yùn)輸成本。

　　筆者不同意這個(gè)觀點(diǎn)：第一，整合中涉及的招商局集團(tuán)和外運(yùn)長(zhǎng)航并不是虧損企業(yè)，招商局集團(tuán)屬于投資平臺(tái)，產(chǎn)業(yè)多元化發(fā)展，其中的物流板塊規(guī)模不大，外運(yùn)長(zhǎng)航集團(tuán)的航運(yùn)業(yè)務(wù)比重不大，主要業(yè)務(wù)是國(guó)際航運(yùn)的輔助性服務(wù)，如貨代、船代、報(bào)關(guān)等。除了油運(yùn)合資、物流外，其他交叉業(yè)務(wù)板塊不多，或不是集團(tuán)的主營(yíng)業(yè)務(wù)。第二，全球金融危機(jī)后，航運(yùn)業(yè)陷于持續(xù)性的衰退和危機(jī)中，的確存在運(yùn)力相對(duì)過剩問題，但中遠(yuǎn)和中海作為世界排名靠前的航運(yùn)企業(yè)，其業(yè)務(wù)發(fā)展有一定交叉，主要是國(guó)際集裝箱運(yùn)輸，即使在這個(gè)領(lǐng)域，兩家企業(yè)也有不同的地區(qū)和客戶的側(cè)重點(diǎn)，航線布局不盡相同。超大型企業(yè)整合是一個(gè)戰(zhàn)略舉措，影響非常長(zhǎng)遠(yuǎn)，不可能根據(jù)一時(shí)盈虧來做調(diào)整。

　　筆者認(rèn)為還是要把這些央企整合放在中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革轉(zhuǎn)型的大背景下，站在國(guó)有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略布局的高度進(jìn)行檢視。

　　央企戰(zhàn)略重組歷程

　　迄今為止，國(guó)有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略布局已經(jīng)多次調(diào)整，按照《國(guó)有企業(yè)改革實(shí)錄》邵寧主編的提法，央企的戰(zhàn)略重組以2002年為分界嶺，分成兩個(gè)歷史階段：

　　第一階段：打破壟斷，拆分央企。

　　2002年前，主要是政府通過行政手段直接推動(dòng)企業(yè)的重組。其特點(diǎn)一是將困難企業(yè)并入優(yōu)勢(shì)企業(yè)，目的是實(shí)現(xiàn)國(guó)有企業(yè)走出困境；二是對(duì)一些帶有行業(yè)壟斷性的公司進(jìn)行分拆重組。

　　這輪央企拆分的力度非常大，范圍涉及關(guān)系國(guó)計(jì)民生的眾多重要行業(yè)，這輪拆分使得眾多央企特別是一些壟斷行業(yè)央企開始試水市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，成為自主經(jīng)營(yíng)的市場(chǎng)主體，嘗試建立產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)的現(xiàn)代企業(yè)制度。這為這些行業(yè)的產(chǎn)品和服務(wù)競(jìng)爭(zhēng)帶來了前所未有的活力，開啟了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)的公平、公正、公開體制之窗。

　　第二階段：規(guī)劃指導(dǎo)，有序推進(jìn)。

　　2003年國(guó)務(wù)院國(guó)資委成立后，推動(dòng)央企之間的重組成了履行出資人職能的重要內(nèi)容，針對(duì)所謂央企分布過寬、功能分割、資源配置分散、歷史包袱過重、資源難以合理流動(dòng)等問題，對(duì)其中主業(yè)突出、經(jīng)營(yíng)規(guī)模大的企業(yè)，作為該領(lǐng)域資源整合的主體，推進(jìn)兼并聯(lián)合；對(duì)其中主業(yè)較為清晰、規(guī)模較大的企業(yè)，業(yè)務(wù)相近的進(jìn)行聯(lián)合重組或進(jìn)入特大型企業(yè)集團(tuán)；對(duì)大量的中小企業(yè)，通過多種途徑，在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中優(yōu)勝劣汰。

　　按照前國(guó)資委副主任邵寧的總結(jié)：這個(gè)階段的整合是在新設(shè)立的國(guó)資委指導(dǎo)下進(jìn)行的，主要工作一方面對(duì)前期的分拆重組進(jìn)行必要完善；另一方面，積極穩(wěn)步推進(jìn)所出資企業(yè)的重組整合，將監(jiān)管初期的196戶通過吸收合并等方式，逐步調(diào)整到百多戶。

　　隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入三期疊加，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨新的挑戰(zhàn)，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)正處在深刻轉(zhuǎn)型中，政府決策層決意繼續(xù)推動(dòng)央企大整合。

　　2015年9月，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》下稱《指導(dǎo)意見》中點(diǎn)出了央企整合的方向和要求：緊緊圍繞服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略，落實(shí)國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策和重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整總體要求，優(yōu)化國(guó)有資本重點(diǎn)投資方向和領(lǐng)域，推動(dòng)國(guó)有資本向關(guān)系國(guó)家安全、國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈和國(guó)計(jì)民生的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域、重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施集中；向前瞻性戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)集中，向具有核心競(jìng)爭(zhēng)力的優(yōu)勢(shì)企業(yè)集中。

　　關(guān)于國(guó)有企業(yè)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的關(guān)系，《指導(dǎo)意見》認(rèn)為總體上已經(jīng)同市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)融合，運(yùn)行質(zhì)量和效益明顯提升。

　　9月25日，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于國(guó)有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的意見》，要求在商業(yè)類和公益類國(guó)企中推進(jìn)混合所有制改革，商業(yè)類細(xì)分成充分競(jìng)爭(zhēng)行業(yè)和領(lǐng)域、重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域兩類，前者要求國(guó)有資本參股，可進(jìn)可退；后者要求是國(guó)有資本控股，存在改革的底線。

　　在公益類的國(guó)有企業(yè)混合所有制改革上，如在水電氣熱、公共交通、公共設(shè)施等提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的行業(yè)和領(lǐng)域，通過購買服務(wù)、特許經(jīng)營(yíng)、委托代理等方式，鼓勵(lì)非國(guó)有企業(yè)參與經(jīng)營(yíng)。

　　央企整合面臨四個(gè)問題

　　那么，這兩類的國(guó)有企業(yè)混合所有制改革與央企大整合有什么內(nèi)在關(guān)聯(lián)？縱觀歷史上央企整合的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，有這樣幾個(gè)問題值得深入思考和探討：

　　一、這輪央企大整合的市場(chǎng)依據(jù)是什么？

　　《指導(dǎo)意見》非常原則地指出：堅(jiān)持以市場(chǎng)為導(dǎo)向，以企業(yè)為主體，有進(jìn)有退、有所為有所不為，優(yōu)化國(guó)有資本布局結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)整體功能和效率。

　　有關(guān)部委尚未出臺(tái)具體方案和實(shí)施細(xì)則。

　　但在上輪整合中，2004年國(guó)資委出臺(tái)了《關(guān)于中央企業(yè)國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整若干重大問題的思考》，提出“五個(gè)優(yōu)化”和“四個(gè)集中”的工作指導(dǎo)思想，重點(diǎn)選擇了石油石化、冶金、機(jī)械裝備、汽車、電信、煤炭、商貿(mào)、交通運(yùn)輸、建筑業(yè)和投資業(yè)等21個(gè)業(yè)務(wù)板塊進(jìn)行調(diào)研，形成了相關(guān)行業(yè)的資源整合和企業(yè)重組思路課題研究報(bào)告。

　　按照2003年統(tǒng)計(jì)，國(guó)資委管轄的央企數(shù)量為189家，經(jīng)過十余年調(diào)整合并，目前是112家。按照國(guó)資委的原來設(shè)想，應(yīng)減少到50~60家的范圍。非國(guó)資委管轄的其他央企整合目標(biāo)，尚不得而知。

　　而這輪整合的直接原因是什么？市場(chǎng)人士有幾種猜測(cè)：

　　1。從第二輪央企整合結(jié)果看，似沒有最終完成規(guī)定動(dòng)作。因此市場(chǎng)人士認(rèn)為目前幾組宣布整合的央企案例表明，這輪整合應(yīng)該是承接完成上輪整合的目標(biāo)和任務(wù)，完成國(guó)有經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略布局。

　　2。海內(nèi)外市場(chǎng)的惡性競(jìng)爭(zhēng)。據(jù)一些媒體報(bào)道，在一些行業(yè)內(nèi)存在同類央企的產(chǎn)品和服務(wù)過度競(jìng)爭(zhēng)的問題，也伴隨著一些腐敗行為，造成國(guó)有資產(chǎn)流失。另外，也存在重復(fù)投資和生產(chǎn)能力相對(duì)過剩的問題。

　　這是兩個(gè)值得深思的問題。

　　第一，通過行政手段集中某一個(gè)行業(yè)的國(guó)有資本密集度，是加強(qiáng)還是弱化央企對(duì)產(chǎn)業(yè)的控制力和創(chuàng)新力？從歷史經(jīng)驗(yàn)來看，這樣整合的央企容易出現(xiàn)大而不強(qiáng)、缺乏活力的結(jié)果。

　　第二，如何衡量央企的競(jìng)爭(zhēng)行為是否合理？

　　惡性競(jìng)爭(zhēng)、產(chǎn)能過剩是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中必然會(huì)出現(xiàn)的一種現(xiàn)象，按照馬克思的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)三大規(guī)律，自由市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)會(huì)帶來產(chǎn)能過剩和兩極分化問題，結(jié)果就是優(yōu)勝劣汰，劣勢(shì)企業(yè)走向破產(chǎn)倒閉。私營(yíng)經(jīng)濟(jì)也是遵循這個(gè)市場(chǎng)規(guī)律要求不斷新生或倒閉的。

　　另一方面，央企的出資人是政府，政府同時(shí)也是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃的制定者和執(zhí)行者，擁有全面和豐富的經(jīng)濟(jì)信息和調(diào)控資源。政府具有這兩種身份，為何不能對(duì)央企的重復(fù)投資進(jìn)行及時(shí)干預(yù)和調(diào)控？集中、整合是一種事后調(diào)控，這不是恰恰證明了國(guó)有經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)業(yè)布局目標(biāo)做不到事前、事中調(diào)控嗎？在這種情況下，強(qiáng)調(diào)央企的經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略布局意義何在？

　　二、產(chǎn)業(yè)集中度提高，央企活力會(huì)增強(qiáng)嗎？

　　按照傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)組織理論，產(chǎn)業(yè)集中通常是指在社會(huì)生產(chǎn)過程中，企業(yè)規(guī)模擴(kuò)大的過程。它表現(xiàn)為全部企業(yè)中僅占很小比例的企業(yè)或數(shù)量很少的企業(yè)，積聚或支配著占很大比例的生產(chǎn)要素。一般來說，一個(gè)行業(yè)的產(chǎn)業(yè)集中度較高，會(huì)影響到該行業(yè)的產(chǎn)品和服務(wù)的自由競(jìng)爭(zhēng)程度，不利于建立市場(chǎng)公平、公正的規(guī)則。

　　從目前公布的幾個(gè)整合央企的業(yè)務(wù)來看，既有合并同類項(xiàng)，也有上下游產(chǎn)業(yè)合并。從行業(yè)地位來看，這些央企已經(jīng)是行業(yè)中的前三名，有的企業(yè)營(yíng)業(yè)收入規(guī)模已進(jìn)入世界企業(yè)500強(qiáng)。這樣的強(qiáng)強(qiáng)整合一定會(huì)加強(qiáng)國(guó)有資本在相關(guān)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)的集中度，會(huì)進(jìn)一步提高這些央企在產(chǎn)業(yè)中的話語權(quán)和定價(jià)權(quán)，但這些行業(yè)的不完全競(jìng)爭(zhēng)情況會(huì)加劇，容易形成少數(shù)寡頭企業(yè)，走向產(chǎn)品或服務(wù)壟斷、半壟斷，不利于這些行業(yè)的健康持續(xù)發(fā)展。

　　《指導(dǎo)意見》繼續(xù)秉持了增強(qiáng)國(guó)企活力為中心的提法。這是衡量企業(yè)是否融入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一個(gè)基本指標(biāo)。央企活力是一個(gè)歷史和現(xiàn)實(shí)的難題，一般認(rèn)為還是和企業(yè)規(guī)模較大、管理層次多、市場(chǎng)反應(yīng)慢有關(guān)，另外，成員企業(yè)多，情況復(fù)雜，管理多采取一刀切的做法，精細(xì)化管理難。

　　而合并后的巨無霸央企很可能繼續(xù)惡化這些痼疾，出現(xiàn)大而不強(qiáng)。

　　三、一股獨(dú)大現(xiàn)象會(huì)更為突出嗎？

　　按照《關(guān)于國(guó)有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的意見》中要求，商業(yè)類和公益類國(guó)企會(huì)推進(jìn)混合所有制改革，國(guó)資是否控股取決于行業(yè)是否重要或是否關(guān)鍵領(lǐng)域。這造成社會(huì)一定程度上的困惑：一方面，央企整合加速了行業(yè)中國(guó)有資本的集中，不利于社會(huì)資本以企業(yè)形式自由競(jìng)爭(zhēng)；另一方面，又鼓勵(lì)社會(huì)資本進(jìn)入這些央企或其成員企業(yè)內(nèi)部，參股或控股。似乎兩者存在邏輯矛盾。

　　筆者認(rèn)為，對(duì)國(guó)有資本控股的國(guó)企來說，社會(huì)資本進(jìn)入會(huì)完善法人治理結(jié)構(gòu)，逐步建立有效的利益制衡力量，但不能改變一股獨(dú)大的現(xiàn)象。如現(xiàn)在每家央企都有至少一個(gè)海內(nèi)外上市公司，甚至有的央企有5~6個(gè)上市或公眾公司，但仍沒有根本解決好治理結(jié)構(gòu)中的一股獨(dú)大的問題?；旄母痪哂羞@個(gè)力度。

　　對(duì)國(guó)有資本不需要控股的行業(yè)和企業(yè)來說，同類央企之間的整合就失去了經(jīng)濟(jì)意義，完全可以通過混改的方式解決國(guó)有資本退出的問題。而不是先整合起來，再去混改。另外，隨著央企的不斷合并，資產(chǎn)規(guī)模巨大，政府作為出資人的股份數(shù)額可能大到社會(huì)資本難以參與“混改”，望而卻步。

　　筆者認(rèn)為，一股獨(dú)大隨著央企整合進(jìn)程會(huì)更趨復(fù)雜化：

　　其一，國(guó)有企業(yè)一直存在雙重目標(biāo)要求，一方面是企業(yè)性質(zhì)的自利性，通過向市場(chǎng)提供產(chǎn)品和服務(wù)，獲得企業(yè)發(fā)展所需利潤(rùn)，不斷提高員工的收入。

　　另一方面，國(guó)企又是出資人——政府的公共政策工具，必須執(zhí)行社會(huì)和產(chǎn)業(yè)政策目標(biāo)。由于每個(gè)階段社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)不同，特別是中國(guó)經(jīng)濟(jì)融入國(guó)際市場(chǎng)的深度和廣度日益深入，國(guó)企承擔(dān)的任務(wù)和目標(biāo)也處在變化中。政府的社會(huì)和產(chǎn)業(yè)目標(biāo)的達(dá)成，并非首先考慮成本和價(jià)格因素，因此對(duì)國(guó)企特別是央企發(fā)展容易出現(xiàn)兩難選擇，多數(shù)情況下企業(yè)目標(biāo)最終是服從其社會(huì)目標(biāo)的。

　　其二，從產(chǎn)權(quán)管理架構(gòu)來看，可能形成國(guó)資委、國(guó)有資本投資或經(jīng)營(yíng)公司、央企三層管理架構(gòu)。

　　國(guó)有資本投資或經(jīng)營(yíng)公司目前是一個(gè)不清楚責(zé)權(quán)利關(guān)系的管理夾層，能否真正隔離出資人和經(jīng)營(yíng)者，是一個(gè)尚未得到實(shí)踐檢驗(yàn)的問題。比較明顯的是，這個(gè)管理夾層首先會(huì)增加管理層次和管理成本，少了一個(gè)兒子，卻多了一個(gè)老子，機(jī)構(gòu)數(shù)量也難以有根本的變化。另外，這個(gè)層次缺乏成熟的專業(yè)人才，從人員來源來看，很有可能是國(guó)資委或其他部委分流人員的主渠道，管理行政化堪憂。

　　四、一些央企整合會(huì)不會(huì)出現(xiàn)貌合神離？

　　據(jù)媒體報(bào)道，在宣布中遠(yuǎn)和中海整合的消息后，就有這些單位的員工擔(dān)心，會(huì)不會(huì)出現(xiàn)整合失敗的情況。中遠(yuǎn)、中海兩家集團(tuán)的整合涉及到多類資產(chǎn)、多種業(yè)務(wù)、多個(gè)上市公司，波及雙方超過10萬名員工，如重組不成功，對(duì)所在行業(yè)和企業(yè)來說，會(huì)引起一些問題。

　　前一輪央企整合中不乏一些企業(yè)整合失敗的案例，也未見權(quán)威部門檢討其中原由得失。一些各方看起來都不錯(cuò)的思路方案，為何重組后會(huì)走向失?。窟@也是這輪整合中亟須反思的問題。因?yàn)閷?duì)于央企這樣規(guī)模的企業(yè)來說，整合失敗的社會(huì)代價(jià)巨大。

　　轉(zhuǎn)自：第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)

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