“十三五”開局，結(jié)構(gòu)性改革成主攻方向

　　閱讀提示2015年末，中央經(jīng)濟(jì)工作會議、中央城市工作會議、中央農(nóng)村工作會議相繼召開，前者定調(diào)了當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)形勢和新一年的經(jīng)濟(jì)工作，后兩者分別部署了城市和“三農(nóng)”工作的新任務(wù)。仔細(xì)研讀會議精神，不難發(fā)現(xiàn)，強(qiáng)調(diào)推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，成為適應(yīng)和引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)的重大創(chuàng)新。

　　2016年是“十三五”開局之年，無論是戰(zhàn)略或戰(zhàn)術(shù)上的布局，都有著方向性的意味。中央會議精神中關(guān)于糧食安全、城市規(guī)劃、人地匹配等一系列內(nèi)容，與國土資源管理工作息息相關(guān)。如何讓這些深思熟慮的執(zhí)政理念轉(zhuǎn)化為助推發(fā)展的有力行動，成為擺在國土資源部門面前的問題。本期特對中央三大會議精神進(jìn)行梳理并請專家解析要點(diǎn)，僅供參考交流。

　　No.1　“去庫存”并非為拉動房地產(chǎn)市場

　　中央精神：

　　中央經(jīng)濟(jì)工作會議強(qiáng)調(diào)，化解房地產(chǎn)庫存。要按照加快提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率和深化住房制度改革的要求，通過加快農(nóng)民工市民化，擴(kuò)大有效需求，打通供需通道，消化庫存，穩(wěn)定房地產(chǎn)市場。

　　專家看點(diǎn)：

　　“中央精神中的‘去庫存’主要是指解決房地產(chǎn)市場的高庫存問題。尤其在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的背景下，各地應(yīng)根據(jù)本地房地產(chǎn)庫存量的實(shí)際狀況和城市人口規(guī)模、新增人口潛力等，以滿足新市民住房需求為主要出發(fā)點(diǎn)，合理引導(dǎo)住房需求。通過采取有效的措施化解現(xiàn)有庫存，防止房地產(chǎn)市場的波動對區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的沖擊和影響。”中國農(nóng)業(yè)大學(xué)土地資源管理系教授朱道林指出。

　　他強(qiáng)調(diào)，有人將這一政策理解為是房地產(chǎn)市場再次飛速發(fā)展的機(jī)遇，甚至躍躍欲試要增加開發(fā)投資，地方政府繼續(xù)增加供地，這對化解當(dāng)前房地產(chǎn)市場的危機(jī)乃至對區(qū)域經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展都是很危險(xiǎn)的。

　　他進(jìn)一步解釋，當(dāng)前房地產(chǎn)庫存量太大，既占用了大量資金、金融資產(chǎn)和資源，又威脅著宏觀經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，必須合理引導(dǎo)需求化解庫存。而現(xiàn)在的庫存正是過去不健康的房地產(chǎn)投資、土地開發(fā)導(dǎo)致的，如果再來一輪房地產(chǎn)市場的過度投資則不但化解不了庫存，還會給未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展埋下更大隱患。因此，必須從根本上摒棄地方經(jīng)濟(jì)增長對房地產(chǎn)市場和土地財(cái)政的依賴。

　　No.2　實(shí)現(xiàn)城市發(fā)展中的“人地合一”

　　中央精神：

　　中央城市工作會議指出，城市發(fā)展是農(nóng)村人口向城市集聚、農(nóng)業(yè)用地按相應(yīng)規(guī)模轉(zhuǎn)化為城市建設(shè)用地的過程，人口和用地要匹配，城市規(guī)模要同資源環(huán)境承載能力相適應(yīng)。

　　專家看點(diǎn)：

　　簡單理解就是“人地合一”。長久以來，我國城鎮(zhèn)化存在著諸如“重物輕人”的城鎮(zhèn)化，土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化等偏差，造成城市占地過多，吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口過少，嚴(yán)重威脅著我國糧食安全，抑制了城鎮(zhèn)化質(zhì)量提升?！耙恍┑胤匠霈F(xiàn)的‘鬼城’和三四線城市過大的房地產(chǎn)庫存壓力，都給我們提供了警示?！敝袊鐣茖W(xué)院城市發(fā)展與環(huán)境研究所研究員宋迎昌說。

　　他指出，這次中央會議明確提出城市人口和用地要匹配的目的，就是從發(fā)展理念上進(jìn)一步深化對城鎮(zhèn)化規(guī)律的認(rèn)識，正確引導(dǎo)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。從源頭上處理好城市人口和土地的關(guān)系，努力實(shí)現(xiàn)二者相匹配，促進(jìn)城市土地節(jié)約集約利用。他建議，各個城市應(yīng)該根據(jù)自己的資源環(huán)境承載能力和吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的能力科學(xué)提出用地需求。對那些土地利用粗放、排斥農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的城市，應(yīng)該設(shè)定城市新增建設(shè)用地與城市吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化相匹配的強(qiáng)制條件。

　　No.3 “多規(guī)合一”繪就城市發(fā)展藍(lán)圖

　　中央精神：

　　中央城市工作會議強(qiáng)調(diào)，城市發(fā)展需要依靠改革、科技、文化三輪驅(qū)動，增強(qiáng)城市持續(xù)發(fā)展能力。要推進(jìn)規(guī)劃、建設(shè)、管理、戶籍等方面的改革，以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)統(tǒng)籌各類空間性規(guī)劃，推進(jìn)“多規(guī)合一”。

　　專家看點(diǎn)：

　　中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)會副會長、原國家發(fā)改委國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所所長肖金成解釋，以往市縣層面擁有的土地利用、環(huán)保、城市、城鄉(xiāng)等多個規(guī)劃，都比較細(xì)致，但中間的銜接不足，部分規(guī)劃還存在沖突，因此需要推進(jìn)空間規(guī)劃的制定，省市縣層面構(gòu)建一張藍(lán)圖。

　　國家希望打通由中央到省市縣的一個空間規(guī)劃體系，上下級之間擁有相互依據(jù)關(guān)系，從而增強(qiáng)區(qū)域規(guī)劃的科學(xué)性、權(quán)威性和約束力。

　　關(guān)于藍(lán)圖的構(gòu)建，肖金成介紹，每個省市縣都需要構(gòu)建符合各自發(fā)展的一張藍(lán)圖，市級層面的藍(lán)圖需要根據(jù)省級情況來繪制，縣級藍(lán)圖根據(jù)市級藍(lán)圖繪制，因此需要一個空間規(guī)劃的體系，粗細(xì)有別。上級的藍(lán)圖簡單概括，越往下級應(yīng)當(dāng)更加細(xì)微，市縣兩級落實(shí)如何去做，明確范圍、功能、作用等。

　　No.4　科學(xué)規(guī)劃促進(jìn)區(qū)域均衡發(fā)展

　　中央精神：

　　中央城市工作會議指出，要以城市群為主體形態(tài)，科學(xué)規(guī)劃城市空間布局，實(shí)現(xiàn)緊湊集約、高效綠色發(fā)展。要優(yōu)化提升東部城市群，在中西部地區(qū)培育發(fā)展一批城市群、區(qū)域性中心城市，促進(jìn)邊疆中心城市、口岸城市聯(lián)動發(fā)展。

　　專家看點(diǎn)：

　　改革開放以來，大規(guī)模民工潮向東部沿海地區(qū)與主要中心城市聚集，在促進(jìn)流入地經(jīng)濟(jì)與城市發(fā)展的同時，也帶來了人口過多的壓力。由此派生出了諸如交通擁堵、環(huán)境惡化、房價飛漲、基本公共服務(wù)供不應(yīng)求等“城市病”。與之形成鮮明對照的是，中西部地區(qū)和中小城市及小城鎮(zhèn)人口流失，有效需求不足，經(jīng)濟(jì)增長乏力等?！斑@種兩極分化的現(xiàn)象后果非常嚴(yán)重，絕非我們希望看到的?！彼斡f。

　　宋迎昌認(rèn)為，這次中央城市工作會議提出科學(xué)規(guī)劃城市空間布局，減輕“城市病”，就是賦予規(guī)劃部門更多的職責(zé)，明確要求優(yōu)化提升東部城市群，在中西部地區(qū)培育發(fā)展一批城市群、區(qū)域性中心城市，促進(jìn)邊疆中心城市、口岸城市聯(lián)動發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)區(qū)域均衡發(fā)展，讓全體人民包括中西部地區(qū)廣大群眾在家門口也能分享城鎮(zhèn)化的成果。

　　No.5　推動農(nóng)民進(jìn)城定居亟待政策跟進(jìn)

　　中央精神：

　　中央經(jīng)濟(jì)工作會議提出，深入推進(jìn)城鎮(zhèn)化，要更加注重以人為核心。通過加快農(nóng)民工市民化，擴(kuò)大有效需求，消化庫存，穩(wěn)定房地產(chǎn)市場。要明確深化住房制度改革方向，以滿足新市民住房需求為主要出發(fā)點(diǎn)，以建立購租并舉的住房制度為主要方向，把公租房擴(kuò)大到非戶籍人口。

　　專家看點(diǎn)：

　　農(nóng)民工市民化是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的題中之意，而住房是完成這一過程，讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口真正融入新型工業(yè)化社會的重要手段。釋放農(nóng)民工住房需求潛力的關(guān)鍵在于配套政策。

　　“這次中央經(jīng)濟(jì)工作會議提出了一個非常好的‘兩條腿走路’思路：一方面與戶籍改革相銜接，抓住住房去庫存的下行周期，讓農(nóng)民擁有產(chǎn)權(quán)型住宅；另一方面與住房保障制度改革相銜接，擴(kuò)大城鎮(zhèn)住房保障體系覆蓋面，特別是完善租賃型住房保障供應(yīng)體系?！眹鴦?wù)院發(fā)展研究中心市場經(jīng)濟(jì)研究所研究員劉衛(wèi)民指出。

　　他建議，要達(dá)到這個政策目標(biāo)，既要落實(shí)好現(xiàn)有的政策措施，實(shí)行分類調(diào)控、分層施策，同時更要以創(chuàng)新發(fā)展的思路，加快完善相關(guān)配套政策體系：包括在綜合考慮地方政策財(cái)政能力的基礎(chǔ)上，推出切實(shí)可行的農(nóng)民工住房保障政策，提供具有普惠性的政策性住房金融工具，用房地產(chǎn)信托投資基金方式打開機(jī)構(gòu)租賃住房退出機(jī)制等。

　　No.6　供給側(cè)改革不意味著放松糧食生產(chǎn)

　　中央精神：

　　中央農(nóng)村工作會議強(qiáng)調(diào)，要著力加強(qiáng)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，提高農(nóng)業(yè)供給體系質(zhì)量和效率，使農(nóng)產(chǎn)品供給數(shù)量充足、品種和質(zhì)量契合消費(fèi)者需要，真正形成結(jié)構(gòu)合理、保障有力的農(nóng)產(chǎn)品有效供給。

　　專家看點(diǎn)：

　　“中央提出加強(qiáng)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，可謂抓住了現(xiàn)階段我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵?！眹鴦?wù)院發(fā)展研究中心研究員程國強(qiáng)認(rèn)為，當(dāng)前我國主要農(nóng)產(chǎn)品已從過去的供需緊張狀態(tài)轉(zhuǎn)向緊平衡狀態(tài)，部分品種還出現(xiàn)了結(jié)構(gòu)性過剩局面，如果不進(jìn)行供給端的結(jié)構(gòu)改革，就難以應(yīng)對“兩個天花板”雙重?cái)D壓，無法緩解糧食產(chǎn)量、庫存量、進(jìn)口量“三量齊增”的局面。

　　當(dāng)前，我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)面臨農(nóng)產(chǎn)品價格“天花板”封頂、生產(chǎn)成本“地板”抬升、資源環(huán)境“硬約束”加劇等新挑戰(zhàn)，迫切需要加快結(jié)構(gòu)性改革，轉(zhuǎn)變生產(chǎn)經(jīng)營方式。一方面，我國農(nóng)產(chǎn)品中低端供給較為充足，另一方面放心安全的農(nóng)產(chǎn)品供給又明顯不足。從供給側(cè)角度推動我國農(nóng)業(yè)發(fā)展，關(guān)鍵是要將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)由數(shù)量為主，逐步轉(zhuǎn)向數(shù)量質(zhì)量并重上來，更加注重效益，更加滿足消費(fèi)者需求。

　　當(dāng)然，加強(qiáng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革并不意味著要放松糧食生產(chǎn)。會議明確提出，保障國家糧食安全是農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)性改革的基本底線。

　　No.7　保障國家糧食安全是基本底線

　　中央精神：

　　中央農(nóng)村工作會議明確提出，保障國家糧食安全是農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)性改革的基本底線，要保稻谷、小麥等口糧，保耕地、保產(chǎn)能，保主產(chǎn)區(qū)特別是核心產(chǎn)區(qū)的糧食生產(chǎn)，確保谷物基本自給、口糧絕對安全。

　　專家看點(diǎn)：

　　今年中央農(nóng)村工作會議提出，要著力加強(qiáng)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，但這并不意味著要放松糧食生產(chǎn)。中國農(nóng)業(yè)大學(xué)土地資源管理系教授孔祥斌表示，“國家糧食安全必須得到保障，會議精神不僅再次明確了這個立場，而且提出了通過保稻谷、小麥等口糧，保耕地、保產(chǎn)能，保主產(chǎn)區(qū)特別是核心產(chǎn)區(qū)的糧食生產(chǎn)的具體策略?！边@為實(shí)施耕地核心區(qū)產(chǎn)能保護(hù)和保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制提供明確的政策指向，為實(shí)施差異化耕地保護(hù)策略和土地整治重大工程布局提供政策保障。

　　“保障谷物基本自給，口糧絕對安全”，這就要求耕地保護(hù)不僅要考慮數(shù)量的問題，更要堅(jiān)守住優(yōu)質(zhì)耕地，只有優(yōu)質(zhì)耕地才能降低糧食生產(chǎn)成本，才能提高糧食生產(chǎn)核心區(qū)的收益，才能永久地生產(chǎn)出安全放心的糧食，才能保障我們的口糧絕對安全。

　　為此，孔祥斌建議，不僅要進(jìn)行耕地保護(hù)，還要從區(qū)域“山、林、田、村、水”生命共同體出發(fā)，打造糧食核心生產(chǎn)區(qū)的糧食生產(chǎn)生命共同體。從區(qū)域影響耕地糧食生產(chǎn)的整個土地利用系統(tǒng)的健康出發(fā)，實(shí)施整體性保護(hù)，并且實(shí)施以口糧安全為核心的耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。

　　No.8　種糧大戶等將獲更多政策“關(guān)照”

　　中央精神：

　　中央農(nóng)村工作會議提出，要充分發(fā)揮多種形式農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營在結(jié)構(gòu)性改革中的引領(lǐng)作用，農(nóng)業(yè)支持政策要向規(guī)模經(jīng)營主體傾斜。

　　專家看點(diǎn)：

　　“支持政策向規(guī)模經(jīng)營主體傾斜，這是推進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)性改革的必然要求。種糧大戶、家庭農(nóng)場、專業(yè)合作社等適度規(guī)模經(jīng)營主體，一般素質(zhì)較高，對市場比較敏感，對科技創(chuàng)新接受能力較強(qiáng)，在集約化、專業(yè)化、組織化、社會化方面比一家一戶的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)具有明顯優(yōu)勢，能夠更好地在農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)性改革中發(fā)揮引領(lǐng)作用?！敝袊鐣茖W(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員李國祥說。

　　“不過，隨著經(jīng)營規(guī)模的擴(kuò)大，新型經(jīng)營主體對資金周轉(zhuǎn)、抵押擔(dān)保等需求也會相應(yīng)提高。在這些方面，新型經(jīng)營主體更需要國家政策的傾斜。可以預(yù)期，更多惠農(nóng)政策由‘普惠’向新型經(jīng)營主體轉(zhuǎn)變。”李國祥說。（本報(bào)記者王蕾）

　　轉(zhuǎn)自：中國國土資源報(bào)

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