鐵路投融資改革如何趟過“深水區(qū)”

　　“《中長期鐵路規(guī)劃》修編，為我們帶來了新的機遇，也對我們提出了更高的要求。以交通大動脈支撐經(jīng)濟發(fā)展，鐵路不僅承擔著民生的期盼，更是帶動經(jīng)濟社會發(fā)展的火車頭。但在國際經(jīng)濟新一輪衰退周期中，我們合資鐵路公司可能會十分艱難?！痹趪型顿Y公司鐵路投資與建設研討會上，甘肅投資集團副總經(jīng)理王兆坤表達了自己的期待與擔憂。

　　今年7月，國家再次修訂并公布了新一版《中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃》，到2020年，全國鐵路運營里程將增長至15萬公里，高速鐵路通車里程提高到3萬公里，各省合資鐵路的投融資壓力也與日俱增。

　　自2013年我國鐵路投融資體制改革以來，在中國鐵路總公司（簡稱鐵總）與地方國有投資公司的合作中，地方在合資鐵路中出資比例越來越大，任務越來越重，與此同時，合資鐵路運營虧損、建設資金籌措難、合資鐵路建設運營模式不規(guī)范等諸多問題卻依然困擾著地方國有投資公司，期待鐵路投融資改革進一步深化的呼聲也愈加強烈。

　　新一輪鐵路建設“有心無力”？

　　合資鐵路運營虧損、預期虧損嚴重的問題，正讓地方國有投資企業(yè)感到“有心無力”。

　　以甘肅為例，據(jù)王兆坤透露，2015年，甘肅省合資鐵路項目合計虧損近47億元，今年上半年，合計虧損33.3億元。由于西部內陸地區(qū)鐵路運量增長速度較慢，鐵路項目投資回收期很長，甘肅省個別項目的總收入還不夠支付銀行利息。在過去的10年里，甘肅已舉全省之力籌措鐵路配套資金200億元，在未來5年內，還要籌措鐵路配套建設資金650億元，壓力之大可想而知。

　　在中部地區(qū)，據(jù)湖南鐵路建設投資有限公司總經(jīng)理段國偉介紹，“十三五”時期，湖南省共規(guī)劃了7條城際鐵路，投資額度接近1000億元，據(jù)測算，每年將虧損18億元。

　　東部地區(qū)的福建，情況也不樂觀。據(jù)福建省鐵路投資有限責任公司總經(jīng)理朱樺介紹，截至2016年8月底，福建省一共組建了9家合資鐵路公司，總資產(chǎn)超過2000億元，卻沒有一家盈利，累計虧損已超過204億元，經(jīng)營風險、財務風險不斷加大。而按照規(guī)劃，福建省在“十三五”時期需要完成鐵路投資2100億元，資本金籌措需求高達400億元。

　　在地方越來越多承擔合資鐵路出資任務的同時，合資鐵路還面臨另一種隱形虧損：在大規(guī)模的鐵路建設中，高標準、高投入的新建高鐵、客運專線項目解放了既有普通鐵路的運力，為既有普通鐵路帶來了效益，但這些效益卻與新建高鐵、客運專線無關。另一方面，新建高鐵、客運專線侵害既有線路效益的情況也逐漸顯現(xiàn)：“溫福鐵路、福廈鐵路在前年已經(jīng)實現(xiàn)現(xiàn)金正流入，今年開始盈利，但新的高鐵開通勢必帶走既有老線的客流，老的鐵路每況愈下，虧損越來越大，項目公司也很難繼續(xù)融資了。”朱樺說。

　　就在合資鐵路大面積虧損的同時，鐵總的一些舉措，也進一步加大了地方壓力。據(jù)了解，目前鐵總正著手將某些虧損嚴重的城際鐵路項目股權置換為已經(jīng)盈利干線鐵路項目股權。對于一些預期效益不太好的長大干線鐵路項目，鐵總則力圖交由地方控股建設。這不僅進一步增加了地方籌資壓力，也增加了地方鐵路投資公司承擔項目運營后的虧損程度，譬如甘肅蘭州至中衛(wèi)客運專線項目，作為京蘭高速鐵路的一部分，甘肅省的出資比例卻達到了70%。

　　陜西省也面臨類似的情況：“過去，陜西高鐵建設成本大約1億元每公里，‘十三五’期間，建設成本已經(jīng)提高到了1.7億元，以前承擔20%~30%的資本金，現(xiàn)在資本金要提高到50%以上，而且還要承擔征地拆遷的費用?！标兾麒F路投資集團董事長趙軍鋒說。

　　對于鐵總提出的征地拆遷由地方包干的要求：“僅僅是征地拆遷還好說，因為有國家標準，但是對于礦產(chǎn)、電力線路、企業(yè)搬遷這些需要談判的項目，是不可能包得住的?！苯魇¤F路投資集團公司副總經(jīng)理傅江斌說。

　　面對“十三五”時期沉重的鐵路投資任務，河北建投交通投資公司總經(jīng)理米獻煒認為，合資鐵路公司就好比一個母親，已經(jīng)生了很多孩子，身體已經(jīng)很虛弱，想要再生孩子，養(yǎng)好孩子，已經(jīng)十分困難。據(jù)米獻煒透露，根據(jù)新修編《中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃》，河北在“十三五”時期還將規(guī)劃建設28條高速鐵路和城際鐵路，部分納入了國家規(guī)劃和京津冀城際鐵路網(wǎng)規(guī)劃，作為省方出資代表，河北建投的出資額將近3000億元。然而，河北建投在前期取得的融資已經(jīng)進入了償還本金階段?！斑@些實際的困難，給地方鐵路公司生存發(fā)展帶來了新的問題，地方鐵路投資公司無法消化籌資成本，投融資能力趨于弱化，需要財政資金長期扶持，隨著籌資規(guī)模逐漸擴大，累計的還本付息壓力也會越來越大?！蓖跽桌ふf。

　　融資“輸血”需更多頂層設計

　　2013年出臺的《國務院關于改革鐵路投融資體制加快推進鐵路建設的意見》明確提出，鼓勵社會資本投資建設鐵路、研究設立鐵路發(fā)展基金，以中央財政性資金為引導，吸引社會法人投入等方針。3年多來，各省、直轄市也紛紛成立了各自的鐵路發(fā)展基金，并在吸引社會資本方面開展了一系列嘗試。河北省在投資240億元的某聯(lián)絡線項目中，引入華夏幸福作為社會投資人且占股比例達60%；江西省也先后成立了江西新鐵產(chǎn)業(yè)基金和長江新鐵產(chǎn)業(yè)基金，資金規(guī)模達800個億。

　　但是，從全國的情況來看，合資鐵路融資渠道受限、融資難度大的問題依舊存在：“國鐵控股的鐵路，很多市場化融資方式都行不通，銀行貸款不能作為項目資本金。一些可以做資本金用途的產(chǎn)品比如信托、基金等，往往融資期限很短，利率要求高，要實現(xiàn)法律合規(guī)的話，進入鐵路至少要有股東身份，但鐵總顯然不會同意。去年國家開發(fā)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的重大建設項目投放資金最終還是以股東借款的方式進來的。鐵路融資面較窄的問題，企業(yè)層面、甚至省政府層面都很難解決?！焙幽翔F路投資有限公司董事長段建新說。

　　另一方面，合資鐵路融資難還有一個重要的原因，那就是收益無法得到保障。

　　2015年，河北省政府專門成立了180億元的鐵路發(fā)展基金，河北建投作為主發(fā)起人注資120億元，其他60億元通過市場融資，但依然遠遠不足。

　　“我們先后接觸了50多家機構，只能談背后有政府、有政策，但是都很虛，很難落地，因為缺乏保障投資方穩(wěn)定收益的具體措施?！泵撰I煒說。

　　要吸引社會投資者，“項目政策設計要有吸引力，讓投資者覺得能夠投資?！睋?jù)山東鐵路建設投資有限公司總經(jīng)理趙軍鋒介紹，在濟青高鐵中，山東鐵投進行了包括突破運價限制等政策設計，成功引入了40億元社會資本股權投資，且沒有任何掛鉤條件。下一步，山東省在魯南鐵路、濟南到鄭州、濟南到濱州項目，都將計劃努力引進社會資本。

　　為吸引社會投資者，合資鐵路公司也探索了一些其他方式，譬如貴州鐵路投資有限責任公司在某貨運鐵路項目中成功引入了社會資本并占據(jù)了51%的股權，其投資者是兩家央企、一家設計企業(yè)和該省某企業(yè)，由于具有完備的鐵路設計、施工資質，這四家企業(yè)也以聯(lián)合體的形式中標了鐵路設計施工總承包。

　　這種方式，也就是近年來合資鐵路探索的“以建帶籌”或“投資施工一體化”方式。但值得注意的是，這種方式容易觸碰到“BT”（即建設-移交）紅線。在實際操作中，有的省份采用意向協(xié)議的方式，社會投資者先行投標，如中標后則簽署正式投資協(xié)議。但目前只有中國中鐵、中國鐵建、中交等央企具有鐵路施工資質，地方也期望可以在政策上有所放開，讓地方路橋工程企業(yè)可以參與到鐵路建設中來，并成為鐵路的戰(zhàn)略投資者。

　　“社會投資者更傾向于BT，但BT是不允許的，社會投資者也不愿意承擔運營虧損。我們嘗試在客運項目中搞PPP，但是目前看來難度還很大。”貴州省鐵路投資有限責任公司總經(jīng)理孫力說。

　　對于鐵路建設如何拓寬融資渠道，國家發(fā)展改革委綜合運輸研究所原所長郭小培認為，政府承擔作為公共產(chǎn)品的交通基礎設施項目建設，可采取多種投資形式和建設形式，除了爭取國家債券、專項資金支持；爭取政策性銀行、商業(yè)銀行貸款；爭取國家干線由鐵總承擔50%~70%資本金等措施之外，還應加大鐵路投融資體制機制創(chuàng)新。主要方向有統(tǒng)籌規(guī)劃、多元投資、市場運作、政策配套；利用省級投資平臺發(fā)行企業(yè)債券；與保險資產(chǎn)管理公司合作進行債權投資；盤活既有鐵路股權，實現(xiàn)滾動發(fā)展；以“土地出讓或聯(lián)合開發(fā)”吸引社會資本直接投資等。

　　進一步完善運營補虧機制

　　土地出讓或聯(lián)合開發(fā)，是鐵路投融資改革以來，地方鐵路投資公司積極探索的一個補虧方式。王兆坤表示，未來的鐵路建設，應高度重視城市規(guī)劃與鐵路樞紐的無縫連接，加快鐵路用地的站場毗鄰區(qū)域的土地綜合開發(fā)，在項目立項階段就要同步考慮對沿線有商業(yè)價值的土地進行開發(fā)建設。甘肅省就計劃將有條件的土地和養(yǎng)老地產(chǎn)結合起來，開發(fā)互助養(yǎng)老社區(qū)。

　　深圳地鐵在土地開發(fā)方面走得比較靠前，據(jù)深圳地鐵建設投資集團公司國鐵項目部部長蘇年清介紹，深圳探索了定向招拍掛模式。即通過設置相關條件，利用土地定向招拍掛方式依法取得地鐵上蓋物業(yè)土地開發(fā)權，深圳市政府以注冊資本金形式將按規(guī)定上繳的地價及時返還地鐵集團，以此作為地鐵建設的項目資本金和運營補虧；試水土地作價出資，即將經(jīng)策劃而形成的地鐵上蓋物業(yè)使用權以注冊資本金方式或項目資本金方式直接注入地鐵集團，作為政府投入地鐵工程建設的初期資金，這種作價出資方式較定向招拍掛方式獲得土地更加簡潔便利；開展土地的“三資”（資源、資產(chǎn)、資本）改革，即協(xié)助深圳市政府出臺國有土地使用權作價出資暫行辦法，綜合房地產(chǎn)市場變化、線路建設資金需求與運營補虧、企業(yè)資金籌措等情況建立土地資源動態(tài)配置機制，始終保持軌道交通投資與土地資源配置的動態(tài)平衡，以滿足上蓋物業(yè)開發(fā)必須與地鐵建設“三個同步”的現(xiàn)實需求。

　　參考深圳地鐵的經(jīng)驗，廣西也先行先試，以政府劃撥土地的方式獲得了1000多畝土地：“將土地評估作價直接轉為資本金，前前后后花了8年時間。目前，廣西鐵投主業(yè)其實沒有盈利，最大的問題就是要通過土地開發(fā)培育新的產(chǎn)業(yè)，只要有利潤了，就可以永續(xù)發(fā)展?！睆V西鐵路投資集團有限公司董事長何國林說。

　　但是由于各省、市政策環(huán)境不同，以及土地開發(fā)人才缺乏、回報周期長等因素的影響，土地開發(fā)還不足以成為緩解合資鐵路公司虧損壓力的“救命稻草”。合資鐵路公司當前更加期盼的是如何對欠發(fā)達地區(qū)運力較小、帶有明顯公益性質的鐵路進行補虧。譬如青藏鐵路，就是由中央財政承擔建設投資，青藏鐵路公司不承擔還本付息責任，運營虧損則由中央財政進行補貼?！啊濉瘯r期，廣西鐵路總里程已經(jīng)超過5000公里，200公里時速以上的鐵路超過1700公里，但‘十三五’時期的項目推進難度越來越大，尤其是欠發(fā)達地區(qū)，鐵路項目不管怎么評價，其經(jīng)濟性都不是太好，按照市場化的方式，這些鐵路永遠不敢修了，也沒有誰敢決策修，因為虧損嚴重是要追究決策責任的。所以我們建議國家應該對中西部地區(qū)帶有較強公益性質的鐵路明確支持政策?！焙螄终f。

　　這同樣也是吸引社會資本直接投資的核心問題：“解決運營虧損的處置問題就是解決融資難的根本，不解決運營虧損補貼問題，融資的問題永遠都解決不了，社會資本看不到回報，不可能給你投資?！壁w軍鋒表示，目前，鐵路投融資改革依然只是開了一個頭，價格改革、土地開發(fā)的政策也都提出了，但效果如何，依然需要進一步檢驗。對于一些運量很小但必須建設的戰(zhàn)略性、公益性鐵路，應提前明確界定其公益性性質，提前考慮運營后的配套政策，從而避免后期運營中的諸多問題。

　　規(guī)范合資鐵路建設運營模式

　　要將《中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃》從圖紙變?yōu)楝F(xiàn)實，就必須規(guī)范合資鐵路建設運營模式，從而實現(xiàn)合資鐵路的可持續(xù)發(fā)展。

　　過去，地方合資鐵路大多由鐵總代建。如今，越來越多的省、直轄市開始探索自主建設地方鐵路。通過大力推行工程總承包，充分發(fā)揮統(tǒng)籌規(guī)劃、優(yōu)化設計、減少采購施工環(huán)節(jié)等方面優(yōu)勢，投資成本反而得到了較好的控制。

　　雖然鐵總已經(jīng)不再堅持在地方控股的合資鐵路建設中占據(jù)主導，但在合資鐵路運營環(huán)節(jié)，地方卻依然面臨著巨大壓力。根據(jù)國務院機構改革和職能轉變方案，原鐵道部被一分為二，組建國家鐵路局交由交通運輸部管理，組建中國鐵路總公司承擔原鐵道部的企業(yè)職責。但從整體來看，鐵總的改革趨于緩慢，依然大量承擔了原鐵道部的行政職能，這也帶來了一系列的問題。

　　首先是在合資鐵路運營管理中，地方的話語權一直得不到保障，地方投資公司雖然向合資鐵路公司委派了高管，但其股東大會、董事會卻往往形同虛設：“我們省有兩條合資城際鐵路，本來董事會應該三月份召開的，拖到現(xiàn)在也沒有開，因為其中一條城際鐵路效益比較好，稅后利潤達到6億多，分紅卻只能分8000多萬元，另一外條效益不太好，鐵總則要求我們增資。好的項目不給分紅，差的項目要求我們增資，為此洽談了很久?，F(xiàn)在地方鐵路局表示想調整公司章程，已經(jīng)向鐵總匯報，但具體想法還沒提出來?！蹦硸|部省份投資公司副總經(jīng)理苦笑著說。

　　其次，在鐵總實際控制全國路網(wǎng)的情況下，新建鐵路項目接入路網(wǎng)后，其線路通行機車數(shù)量完全受制于鐵總。據(jù)某省鐵路投資公司負責透露，在該省的某項目中，原本是有動車開行，但最終并沒有配備，原來還有運輸收入，結果只剩下線路通行費用了。

　　此外，鐵總強力推行的委托管理模式更是受到廣泛詬病。許多鐵路在推行委托管理后，反而出現(xiàn)了經(jīng)營利潤大幅下滑的情況，再加上鐵總在清算上不嚴格履行義務，甚至采用關聯(lián)交易轉移利潤，地方鐵路企業(yè)收入、現(xiàn)金流也受到了極大影響。對此，業(yè)界普遍的呼聲是，鐵路部門機制改革應當遵循“政企分開、運營與監(jiān)管分開”的原則，加快剝離鐵總的行政職能，國家鐵路行政管理部門與鐵路企業(yè)共同協(xié)調鐵路運輸，建立公平合理的運力調度機制，乃至引入第三方清算機構?！拌F路的清算，應該由國家鐵路局或者共同認可的第三方來進行清算?！泵撰I煒說。

　　話雖如此，但如果地方投資公司積極與鐵總爭取權益，往往有可能耽誤地方鐵路建設的大局。故此，各省、直轄市國有投資公司也很難鼓起勇氣與鐵總進行博弈，爭取公平待遇。“地方控股的鐵路項目，應該逐步實現(xiàn)以省方為主導建設管理，難度在于工程驗收、與國鐵接軌以及委托運營等環(huán)節(jié)，要研究的課題很多。鐵道部幾十年運營管理的經(jīng)驗、人才團隊都聚集在鐵總。和鐵總談，鐵總隨便提出一個問題你就回答不了，所以也要努力培育鐵路建設運營團隊?！卑不帐¤F路建設協(xié)調領導小組辦公室副主任、合安高鐵股份有限公司董事長楊俊社表示，現(xiàn)在鐵總改革的力度也很大，只要努力，與鐵總的關系也是有希望理順的。而據(jù)記者了解，由安徽省方控股的廬銅鐵路、合安高鐵即將接軌運營，安徽省方面正著手與鐵總商量出一個公平合理的方案，目前進展較為順利。

　　對于如何規(guī)范合資鐵路建設運營模式，王兆坤提出了“資產(chǎn)證券化”的設想：“各地方合資鐵路公司股權投資數(shù)額巨大，上市資產(chǎn)極少，資產(chǎn)證券化率極低，主要原因就是管理模式與核算體系不符合國內資本市場規(guī)則，利用國內資本市場規(guī)則倒逼鐵總規(guī)范合資公司法人治理結構、收入成本核算標準以及公司關聯(lián)交易，穩(wěn)步提升鐵路項目收入水平?！蓖跽桌ふf。

　　這一觀點，與楊俊社也不謀而合：“譬如安徽的合安高鐵和江西的昌九鐵路等鐵路項目連起來就是京港客運大通道，投運幾年后一定會是盈利的，可以考慮與鐵總合資成立股份公司并積極上市，實行資產(chǎn)證券化，既可以解開資金困局，也有利于吸引社會投資。”（許霞）

　　轉自：國際商報

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