新型城鎮(zhèn)化必須依靠產(chǎn)業(yè)支撐

日前，國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心研究員馮奎在接受中國商報記者專訪時表示，在新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展過程中，城鎮(zhèn)化確實會拉動投資，但不能反過來說，要靠投資來拉動城鎮(zhèn)化，這是兩個不同的東西。

　　自從十八大提出建設(shè)新型城鎮(zhèn)化以來，關(guān)于如何建設(shè)新型城鎮(zhèn)化的探討不斷見諸媒體，形成一股不小的波瀾。然而，目前的討論大多集中在戶籍制度和土地制度改革，對于城鎮(zhèn)化所需的產(chǎn)業(yè)支撐的呼吁相對較少。目前中國商報記者專訪了國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心研究員馮奎，請他為讀者解析，為什么發(fā)展城鎮(zhèn)化必須要有產(chǎn)業(yè)支撐？城鎮(zhèn)化與產(chǎn)業(yè)發(fā)展如何相互作用？城鎮(zhèn)化的建設(shè)資金從哪里來？如何培育多元化的投資體制？

　　城鎮(zhèn)化重點是中小城市

　　中國商報：您認(rèn)為城鎮(zhèn)化的重點是發(fā)展中小城市，為什么這么說？

　　馮奎：中國的城市發(fā)展，是以城市群作為主體形態(tài)，依托大城市，發(fā)展一批中小城市。在我國，中小城市發(fā)展不足，需要得到更多支持。一方面看，中心城市，包括地級市以下的小城鎮(zhèn)，積聚了大量人口，但在公共政策方面沒有得到足夠支持，比如，河南省90%的土地資源都集中在各類大城市，縣以下中小城市、小城鎮(zhèn)的建設(shè)用地的指標(biāo)只有不到4%；固定資產(chǎn)投資，地級市以上的中心城區(qū)，差不多占到七成。但是，另外一方面，地級以下的中小城鎮(zhèn)，積聚了70%的人口。所以，這就帶來一個問題，我們希望人口向地級市以下的中小城市流動，但是我們的政策跟不上，政策的重心太高了，所以，應(yīng)該發(fā)展中小城市。

　　我國的中小城市發(fā)展既要抓好原有中小城市，也要培育新的中小城市。從原有中小城市結(jié)構(gòu)來看，我們368個縣級建制市，50個地級區(qū)劃、1580多個縣級行政劃分的中心城鎮(zhèn)，162個地級建制市，大致可以劃歸中小城市進(jìn)行規(guī)劃發(fā)展。從新的中小城市來說，東部地區(qū)的特大鎮(zhèn)、中心鎮(zhèn)，中西部地區(qū)大城市郊區(qū)的重點鎮(zhèn)，一些邊境口岸重點小城鎮(zhèn)，都可以進(jìn)行中小城市的培育與發(fā)展。我們看到，有一批小城鎮(zhèn)，其經(jīng)濟(jì)規(guī)模和人口規(guī)模，早已超過了1993年規(guī)定的建市標(biāo)準(zhǔn)，甚至有的已經(jīng)達(dá)到了當(dāng)時的大城市標(biāo)準(zhǔn)，但其行政體制還是鎮(zhèn)，而且還是按照管理農(nóng)村的方式在管理這些城鎮(zhèn)，經(jīng)濟(jì)意義上的小城市，在管理上并沒有得到充分體現(xiàn)。所以說，要把中小城市的培育，作為城鎮(zhèn)化的重點。

　　中國商報：目前，全國已經(jīng)掀起城鎮(zhèn)化熱潮，有媒體報道，浙江擬試點27鎮(zhèn)撤鎮(zhèn)設(shè)市，您認(rèn)為這樣的方式可行嗎？其中可能存在什么問題？

　　馮奎：浙江的先行試點，是存在現(xiàn)實基礎(chǔ)的。浙江已經(jīng)出現(xiàn)了我們可以稱之為特大鎮(zhèn)的小城鎮(zhèn)。這些特大鎮(zhèn)，人口已經(jīng)達(dá)到20萬，甚至50萬以上，財政稅收都比較高，非農(nóng)就業(yè)占比超過60%。還要注意的是，浙江提出來一個概念，就是小城市培育，把27個中心鎮(zhèn)培育成小城市。我認(rèn)為，這是一種積極探索。

　　至于可能存在的問題，有幾個方面：第一，不能一窩蜂地發(fā)展，不符合條件的地方不能盲目地撤鎮(zhèn)建市。第二，不能片面追求增加土地指標(biāo)，因為建市有一個好處，其用地指標(biāo)是有所增加的，有些地方為了增加建設(shè)用地指標(biāo)，沒有注意到城鎮(zhèn)化主要是推動農(nóng)民工進(jìn)城，并為其提供公共服務(wù)，不能只追求地，不管人。第三，不能追求地方行政權(quán)力的增加而忽視社會組織的培育，社會管理模式?jīng)]有創(chuàng)新，這也沒有達(dá)到我們的目的。第四，在鎮(zhèn)改市的過程中，要與資源和環(huán)境相適應(yīng)，不能以大面積的城市建設(shè)破壞了本來就很脆弱的生態(tài)環(huán)境，我們以往都有這方面的教訓(xùn)。

　　產(chǎn)業(yè)支撐最為關(guān)鍵

　　中國商報：我看到一種觀點，西方發(fā)達(dá)國家的城市化是先有產(chǎn)業(yè)聚集，而后人口自然聚集；而中國目前的城鎮(zhèn)化正相反，大家重點都落在人口聚集的相關(guān)問題上，產(chǎn)業(yè)似乎沒有受到重視。即使實現(xiàn)了戶籍制度、福利配套、土地流轉(zhuǎn)等系列改革，但農(nóng)民變身市民后，何以養(yǎng)家糊口？產(chǎn)業(yè)支撐是否最為關(guān)鍵？

　　馮奎：西方城鎮(zhèn)化基本遵循著一個自然的演化路徑，從西方城鎮(zhèn)化的歷史來看，一般是產(chǎn)業(yè)的發(fā)展促進(jìn)人口的集中，這是西方工業(yè)革命以來，美國等發(fā)達(dá)國家走過的道路。而我們目前的重點集中于人口集聚，對于我們國家來說，要具體分析。首先要認(rèn)識到這有一定的合理性，其次不能片面追求人口的城鎮(zhèn)化率。

　　第一個原因，我們國家城市化的水平落后于工業(yè)化的水平。從歷史看，1970年代，工業(yè)增加值就已經(jīng)超過農(nóng)業(yè)增加值，而直到1980年代，城市人口的增長才超過農(nóng)村人口的增長，這意味著我們開始完成人口集聚的任務(wù)落后了十幾年。

　　第二個原因，我們國家目前的城鎮(zhèn)化率達(dá)到了51.3%，英國在達(dá)到這個水平的時候，其農(nóng)村人口只有1300多萬；巴西在這個時候，農(nóng)村人口只有4500多萬。但是我們國家現(xiàn)階段農(nóng)村人口還有6.7億。按照城鎮(zhèn)化率的發(fā)展推進(jìn)，如果要達(dá)到65%的城鎮(zhèn)化率，我們還需要轉(zhuǎn)移相當(dāng)于一個美國的人口。轉(zhuǎn)移了這部分人口后，我們的農(nóng)村還有4.5億，所以，我們國家有特殊國情。

　　第三，我們國家城鎮(zhèn)化率50%，處在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段。城鎮(zhèn)化的發(fā)展規(guī)律是，開始的時候進(jìn)程很緩慢，然后進(jìn)入快速發(fā)展階段，城鎮(zhèn)化率達(dá)到70%后，又進(jìn)入緩慢發(fā)展階段。我們目前所處在的階段，其中一個特點就是人口快速向城市集中。

　　但在我國，也確實存在一種傾向，在中央提出城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的大背景下，在一些地方的“十二五”規(guī)劃、特別是該地方的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略中，過于強調(diào)城鎮(zhèn)化率的提高。我就看到在西部一些地區(qū)，調(diào)高了城鎮(zhèn)化率的增長指標(biāo)。這就導(dǎo)致一個問題，過于強調(diào)人口集中，而不注意其他方面的轉(zhuǎn)型。我認(rèn)為，城鎮(zhèn)化的轉(zhuǎn)型，既包括人口的空間轉(zhuǎn)型，也包括空間載體，比如傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)型、城鎮(zhèn)向小城市的轉(zhuǎn)型；也包括就業(yè)的轉(zhuǎn)型，從農(nóng)業(yè)就業(yè)向非農(nóng)就業(yè)轉(zhuǎn)型。2010至2011年，我主持的一個課題，提出在城鎮(zhèn)化過程中要實現(xiàn)多元、復(fù)合轉(zhuǎn)型，也就是人口向市民化轉(zhuǎn)型，產(chǎn)業(yè)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，以及空間載體向城市的轉(zhuǎn)型，這三者應(yīng)該同步推進(jìn)。要利用三者之間的相互帶動作用，只強調(diào)其中一個方面，就會導(dǎo)致發(fā)展不平衡，會出現(xiàn)很多問題。所以，在這些方面，發(fā)揮產(chǎn)業(yè)支撐作用，對有些地方非常重要。

　　中國商報：那么，是否應(yīng)該在城鎮(zhèn)化設(shè)計之初，就考慮到產(chǎn)業(yè)配套？又應(yīng)該如何進(jìn)行產(chǎn)業(yè)配套？

　　馮奎：在現(xiàn)實當(dāng)中，我強調(diào)，城鎮(zhèn)化發(fā)展和產(chǎn)業(yè)發(fā)展要遵循一個看得見的原則。所謂看得見，就是在那些有可能積聚人口的地方，有可能發(fā)育起產(chǎn)業(yè)的地方，我們的政府要創(chuàng)造條件，去推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展，人口積聚，推動二者良性互動。而不具備條件的地方，我們?nèi)ネ苿映擎?zhèn)化，將來一定會出現(xiàn)很多問題。比如一些地方把山推平，搞城鎮(zhèn)上山的運動，還打著“山地城鎮(zhèn)化”的旗號；又比如高鐵新城，許多城市規(guī)劃出一塊地方，假想能積聚30萬甚至40萬人口，但沒有產(chǎn)業(yè)培育，沒有其他的系列的服務(wù)設(shè)施，這些高鐵新城一定會淪落為空城、有問題的城。這些都印證了我們的觀點，要推動多方面的轉(zhuǎn)型。

　　中國商報：我們知道，城鎮(zhèn)化會帶動相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，除了地產(chǎn)，還有建筑、建材、機械、環(huán)保、汽車、醫(yī)療、電氣設(shè)備等等領(lǐng)域，應(yīng)該會消化一些目前比較過剩的產(chǎn)能。但如果產(chǎn)業(yè)大量上馬，將來是否會加劇產(chǎn)能過剩的矛盾？

　　馮奎：我的理解是，城鎮(zhèn)化會消化一些產(chǎn)能，也會創(chuàng)造一些新的需求。所以在這點上說，城鎮(zhèn)化能夠緩解有些領(lǐng)域的產(chǎn)能過剩，比如鋼材。同時，還要注意，我們走的是新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的道路，對綠色、新型、環(huán)保材料會創(chuàng)造新的需求。但我們不能夸大城鎮(zhèn)化對解決產(chǎn)能過剩的作用。因為從城鎮(zhèn)化發(fā)展的過程來看，發(fā)展階段的特點就是要大量基礎(chǔ)建設(shè)，提供公共服務(wù)，這是政府和企業(yè)投資的重點。但是隨著城鎮(zhèn)化的進(jìn)一步發(fā)展，未來的投資要轉(zhuǎn)向軟環(huán)境的改善，經(jīng)歷過大興土木地建設(shè)保障房、建設(shè)鐵路等的階段之后，一定要過渡到依靠城市的消費、依靠城市的服務(wù)來推動城鎮(zhèn)化的階段。所以，在我們國家，在未來一二十年中，我們可能更多的是以基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)的投資作為重點，但過了這個階段，一定要發(fā)生變化。所以，對產(chǎn)能過剩的化解有一定作用，但不能完全指望城鎮(zhèn)化。

　　目前的產(chǎn)能過剩是過去經(jīng)濟(jì)過熱累積下來的。有些地區(qū)，如果再頭腦發(fā)熱，借城鎮(zhèn)化之機盲目擴(kuò)大產(chǎn)能，就會出現(xiàn)舊的危機沒有化解、而新的矛盾又在加劇的問題。

　　另外，新型城鎮(zhèn)化道路對建材、設(shè)備等都有新的要求，需要新的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)來適應(yīng)，如果沒有好的調(diào)整思路，也會出問題。

　　中國商報：您的意思是說，如果發(fā)展得好的話，城鎮(zhèn)化對于工業(yè)的結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級，會產(chǎn)生一定的促進(jìn)作用？

　　馮奎：我認(rèn)為是這樣。從城鎮(zhèn)化的廣義的角度來說，既包括農(nóng)村人口向城市的轉(zhuǎn)移，也包括城市發(fā)展水平的提高。我們的城市處在不斷更新中，我們現(xiàn)在需要發(fā)展綠色、低碳、生態(tài)型城市，這就意味著城市的建筑、工業(yè)、交通等，要使用新技術(shù)、新材料、新設(shè)備，這就會促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，在城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中找到新的機遇。所以，對于企業(yè)和產(chǎn)業(yè)來說，轉(zhuǎn)型非常重要，產(chǎn)業(yè)升級必須與城鎮(zhèn)化的發(fā)展相適應(yīng)。

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