新型城鎮(zhèn)化道路新在哪里？

城鎮(zhèn)化是當(dāng)下中國最熱門的話題。李克強(qiáng)總理曾經(jīng)多次強(qiáng)調(diào)，中國作為大國要立足內(nèi)需，城鎮(zhèn)化就是最大的內(nèi)需之所在，要把這個(gè)潛力發(fā)揮出來，還要靠改革。而改革土地征用與財(cái)稅制度、改革戶籍制度與農(nóng)民工市民化、化解城市融資與債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)無疑是城鎮(zhèn)化改革中的重中之重。

日前，國家發(fā)展改革委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心聯(lián)合世界經(jīng)濟(jì)論壇等機(jī)構(gòu)共同舉辦了2013中國城鎮(zhèn)化高層國際論壇。國家發(fā)改委副主任徐憲平、國土資源部副部長胡存智、國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵、中國人民大學(xué)校長陳雨露、國家發(fā)改委財(cái)政金融司司長田錦塵就解決上述問題發(fā)表了自己的觀點(diǎn)。

徐憲平國家發(fā)改委副主任 加快消除制約城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的體制機(jī)制障礙

城鎮(zhèn)化是中國現(xiàn)代化的必由之路。中國城鎮(zhèn)化率達(dá)到52.57%，但戶籍城鎮(zhèn)化率只有35.29%，按照世界城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律，仍處于快速發(fā)展區(qū)間。改革開放以來，中國城鎮(zhèn)化在取得了顯著成效的同時(shí)，也累積了一些矛盾和問題。當(dāng)前和今后一段時(shí)期，是中國轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵時(shí)期，中國城鎮(zhèn)化將進(jìn)入以提高質(zhì)量為主的轉(zhuǎn)型發(fā)展新階段，由數(shù)量擴(kuò)張向質(zhì)量提升的轉(zhuǎn)型發(fā)展勢在必行。

中國城鎮(zhèn)化是在人口多、資源相對短缺、生態(tài)環(huán)境比較脆弱、城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的背景下推進(jìn)的，這決定了必須從基本國情出發(fā)，遵循城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律，積極穩(wěn)妥地走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路。要按照工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展的新要求，緊緊圍繞城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型發(fā)展，以人口城鎮(zhèn)化為核心，以城市群為主體形態(tài)，以綜合承載能力為支撐，以完善體制機(jī)制為保障，全面提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量。

按照上述的思路和原則，我們認(rèn)為未來中國城鎮(zhèn)化發(fā)展的主要的戰(zhàn)略任務(wù)是：

第一，要有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)專業(yè)人口市民化，要逐步解決現(xiàn)有2億多和每年新增1000多萬農(nóng)民工的半市民化的問題。通過統(tǒng)籌推進(jìn)，戶籍制度改革和基本公共服務(wù)均等化按照因地制宜，分類推進(jìn)的原則，逐步把符合條件的農(nóng)民工轉(zhuǎn)為居民，全民放開小城鎮(zhèn)的落戶限制，有序放開中小城鎮(zhèn)的限制。

第二，要優(yōu)化城鎮(zhèn)化的布局和形態(tài)，合理的規(guī)劃未來城鎮(zhèn)人口空間布局，促進(jìn)各類城市功能互補(bǔ)、協(xié)調(diào)發(fā)展。

第三，提升城市可持續(xù)發(fā)展能力，有效的預(yù)防城市病。要增強(qiáng)城市經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)和資源環(huán)境對人口的承載能力，優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)。

第四，要促進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，逐步縮小城鄉(xiāng)差距，促進(jìn)城鄉(xiāng)共同繁榮。要堅(jiān)持工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支持農(nóng)村，多予少取放活的方針，逐步推進(jìn)城鎮(zhèn)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)的一體化，完善城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素，自由流動(dòng)、平等交換和公共資源均衡配置。

第五，創(chuàng)新體制機(jī)制，理清政府和市場在推進(jìn)城鎮(zhèn)化過程中的作用，加快消除制約城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的體制機(jī)制障礙，充分釋放城鎮(zhèn)化的潛力，為中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展給予持久的動(dòng)力。要加強(qiáng)制度的頂層設(shè)計(jì)，統(tǒng)籌謀劃和大力推進(jìn)戶籍制度、土地制度、社會(huì)保障、財(cái)稅金融、行政區(qū)劃等方面的改革。逐步剝離附加在戶籍上的福利待遇，健全戶籍制度和居住證制度有效銜接的人口管理制度，探索實(shí)行城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模，與農(nóng)業(yè)專業(yè)人口落戶數(shù)量相掛鉤的政策。建立可持續(xù)的城市公共財(cái)政體系和投融資機(jī)制為實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)、常住人口全覆蓋和城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供資金保障。

胡存智國土資源部副部長 城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型土地制度須做五方面改革

十八大對新型城鎮(zhèn)化提出了新要求，這里就涉及到土地資源的配置問題。當(dāng)前城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型發(fā)展過程中存在一定的土地問題，歸納起來主要有五方面。

第一，城鎮(zhèn)布局和用地結(jié)構(gòu)不合理，經(jīng)濟(jì)效率低。從現(xiàn)在的布局來看，部分地區(qū)的開發(fā)力度比較高，生產(chǎn)、生活用地的失衡嚴(yán)重影響到人們的生活質(zhì)量。另外，城鎮(zhèn)工業(yè)用地比例偏高，工業(yè)用地比例達(dá)到了26%，有的城市甚至超過50%。而且，這個(gè)趨勢還在延續(xù)。

第二，建設(shè)用地的利用比較粗放，承載人口和產(chǎn)業(yè)的能力有待提高。在十年里，大量的農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移進(jìn)城，根據(jù)測算，目前農(nóng)村居民點(diǎn)中的空閑和閑置用地達(dá)到10%到15%，相當(dāng)于現(xiàn)在城鎮(zhèn)用地的1/4到1/3。

第三，市縣政府過多地依賴土地籌資實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化建設(shè)，存在一系列風(fēng)險(xiǎn)。從目前來看，這種機(jī)制使城市建設(shè)資金主要集中在土地的收益上。通過土地進(jìn)行金融活動(dòng)，也使得大量的金融資產(chǎn)投放到城市土地的開發(fā)和建設(shè)上，這樣會(huì)帶來一定的社會(huì)金融風(fēng)險(xiǎn)。一旦出現(xiàn)房地產(chǎn)的下滑，或者經(jīng)濟(jì)不景氣就會(huì)帶來比較大的金融風(fēng)險(xiǎn)。

第四，目前在城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程中，建設(shè)占用導(dǎo)致耕地，特別是城市邊緣一些比較優(yōu)質(zhì)的耕地減少。

第五，現(xiàn)行農(nóng)村土地管理制度制約城鄉(xiāng)要素流動(dòng)。目前的集體土地不能流轉(zhuǎn)，集體土地產(chǎn)權(quán)設(shè)置不夠清晰。農(nóng)村土地使用相關(guān)權(quán)益有待進(jìn)一步改革。

在城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型發(fā)展過程中，對土地制度進(jìn)行適度改革，主要也從五方面考慮。

第一，堅(jiān)持用途管制制度，優(yōu)化國土空間格局，增強(qiáng)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的空間保障能力。主要通過加強(qiáng)規(guī)劃、建立規(guī)劃的評估調(diào)整制度，完善土地用途專用制度。

第二，完善節(jié)約集約用地，促進(jìn)城鎮(zhèn)化的轉(zhuǎn)型。僅靠新增建設(shè)用地?zé)o法可持續(xù)推動(dòng)城鎮(zhèn)化發(fā)展，因此，要通過集約節(jié)約用地，盤活現(xiàn)有用地來推動(dòng)城鎮(zhèn)化發(fā)展。

第三，提前謀劃可持續(xù)的制度供給，逐步疏解城鎮(zhèn)化發(fā)展對土地財(cái)政的依賴。目前通過土地出讓籌集土地發(fā)展的資金，運(yùn)行還是很暢順的。但是，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的發(fā)展，土地的收益空間被成本上升所抵消，因此要進(jìn)一步考慮制度的可持續(xù)發(fā)展。

第四，重視城鎮(zhèn)化過程中的人地矛盾，協(xié)調(diào)好土地利益的關(guān)系，這里面涉及三方面改革。首先，改革土地征收制度，包括縮小征地范圍，嚴(yán)格征地程序等；其次，改革完善集體建設(shè)用地的使用制度，實(shí)施有償使用，特別是經(jīng)營型用地；最后，深化集體土地產(chǎn)權(quán)制度的改革，進(jìn)一步推進(jìn)所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)方式和使用權(quán)的有償流轉(zhuǎn)。

第五，必須堅(jiān)持保護(hù)耕地的紅線，鞏固城鎮(zhèn)化發(fā)展的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)。糧食安全問題是城市化健康發(fā)展的重要前提，堅(jiān)守18億畝耕地紅線是確保糧食安全和生態(tài)的基礎(chǔ)，堅(jiān)決不能動(dòng)搖。

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