電力改革之箭又上弦

十二屆全國人大一次會(huì)議通過的關(guān)于國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案，將國家能源局、國家電力監(jiān)管委員會(huì)的職責(zé)整合，重新組建國家能源局，由國家發(fā)展和改革委員會(huì)管理，不再保留國家電力監(jiān)管委員會(huì)。這意味著，10年前國務(wù)院啟動(dòng)的電力體制改革又重啟，改革正向縱深發(fā)展。

電力改革為何中途“卡殼”

　　自從2002年《電力體制改革方案》（俗稱“電5號(hào)”）下發(fā)后，除了政企分開、廠網(wǎng)分開、主輔分離有所進(jìn)展外，方案確定的“輸配分開”、“競價(jià)上網(wǎng)”兩大改革議題一直擱置一旁，再未越雷池一步。

　　此間，電力市場化改革初見成效，廠網(wǎng)分開之后，實(shí)現(xiàn)了多元化發(fā)電，發(fā)電裝機(jī)和電網(wǎng)規(guī)模均呈兩倍以上增長勢頭，基本告別了缺電時(shí)代。與此同時(shí)，五大電力集團(tuán)與煤炭企業(yè)所屬電力企業(yè)之間的市場競爭也擺開陣勢，生存壓力悄然來到“電老虎”面前。

　　近幾年，圍繞價(jià)格，煤電矛盾不斷加劇，發(fā)電企業(yè)頻現(xiàn)巨額虧損，持續(xù)的虧損使得“十一五”期間火電投資逐年下降?！峨娏ΡO(jiān)管年度報(bào)告（2011年）》顯示，“十二五”期間火電投資額逐年下降，2011年的數(shù)據(jù)不足2005年的一半。工商企業(yè)電費(fèi)負(fù)擔(dān)沉重，新能源、可再生能源發(fā)展受到制約，電力部門服務(wù)不到位、“電老虎”“脾氣大”等一系列矛盾，反映出現(xiàn)行電力體制已成為轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、促進(jìn)節(jié)能減排和發(fā)展多種所有制經(jīng)濟(jì)的障礙。

　　改革只邁出了第一步，進(jìn)一步改革將涉及深層次體制調(diào)整和利益博弈，舉步維艱，于是，改革中途“卡殼”了。一個(gè)嚴(yán)峻的事實(shí)是，屬于競爭環(huán)節(jié)的上網(wǎng)電價(jià)和銷售電價(jià)仍被政府嚴(yán)格管制，而具有壟斷性質(zhì)的輸配電價(jià)卻又沒有管住，尚未形成合理的電價(jià)機(jī)制。這與“放開兩頭、管住中間”的改革思路背道而馳。行政審批式的煤電聯(lián)動(dòng)政策被證明效果不佳，從出臺(tái)至今，電煤價(jià)格上漲超過4倍，但上網(wǎng)電價(jià)上調(diào)幅度不超過40%，發(fā)電企業(yè)的壓力不減反增。

　　而原本列入改革框架的主輔分離及東北電力市場和直購電等試點(diǎn)無疾而終。國家電網(wǎng)一家獨(dú)大，在金融、電建、礦業(yè)等多個(gè)領(lǐng)域大規(guī)模擴(kuò)張，并搶灘海外市場。國家電網(wǎng)的強(qiáng)勢壟斷，逐漸成為鉗制電力市場形成的一大障礙。

重啟電改正當(dāng)時(shí)

電力改革半途而廢，各方質(zhì)疑不斷。電力改革十周年之際，電力體制改革重啟，改革的決心來自中國新一屆最高決策層。2012年上半年，時(shí)任國務(wù)院副總理的李克強(qiáng)曾就電力改革批示，強(qiáng)調(diào)要保證能源長期穩(wěn)定供應(yīng)，電力市場化改革是必然選擇，并要求有關(guān)部門認(rèn)真研究頂層設(shè)計(jì)和重點(diǎn)推進(jìn)方案。

　　當(dāng)年年中，李克強(qiáng)再次對(duì)一份呼吁啟動(dòng)第二輪電力改革以解決能源領(lǐng)域突出矛盾的報(bào)告作出批示，明確提出重啟電改。

　　而坊間的主流觀點(diǎn)是應(yīng)抓住當(dāng)前有利時(shí)機(jī)，加快推進(jìn)電力體制改革，當(dāng)務(wù)之急是理順價(jià)格機(jī)制，將發(fā)電環(huán)節(jié)的競爭和經(jīng)濟(jì)效應(yīng)傳導(dǎo)到消費(fèi)端，讓消費(fèi)者得到實(shí)惠。而破除垂直一體化的壟斷格局，在發(fā)電和售電環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)有效競爭，同時(shí)對(duì)具有天然壟斷屬性的輸配電網(wǎng)絡(luò)實(shí)行嚴(yán)格監(jiān)管，已成各界基本共識(shí)。

　　現(xiàn)實(shí)狀況是，發(fā)電市場已實(shí)現(xiàn)市場化，但購售電仍單一壟斷，電廠賣電、用戶買電都還沒有選擇權(quán)和議價(jià)權(quán)。如能逐步放開，則更加有利于保障廣大電力生產(chǎn)者和消費(fèi)者的利益，更加有利于新能源和智能電網(wǎng)等新興生產(chǎn)力的成長。

　　有專家指出，在輸配環(huán)節(jié)，還未形成獨(dú)立的輸配電價(jià)機(jī)制。由于缺乏獨(dú)立和合理的輸配電價(jià)，大用戶直購電交易面臨諸多困難和阻力，跨地區(qū)電能交易也出現(xiàn)許多問題。在銷售環(huán)節(jié)，銷售電價(jià)偏于僵化，缺少彈性，未能與上網(wǎng)電價(jià)實(shí)行及時(shí)有效的市場聯(lián)動(dòng)，不能充分反映市場供求關(guān)系、資源稀缺程度和環(huán)境損害成本，難以有效調(diào)節(jié)電力供求關(guān)系。

　　有鑒于此，原國家電力監(jiān)管委員會(huì)黨組成員、副主席，全國政協(xié)委員王禹民說：“要在體制和機(jī)制上有雙重突破。簡單地說，就是輸電的不賣電。由政府制定出臺(tái)獨(dú)立的輸配電價(jià)，電網(wǎng)企業(yè)負(fù)責(zé)把電網(wǎng)這條‘公路’建好，按輸配電價(jià)收取‘過路費(fèi)’，用于電網(wǎng)投資建設(shè)和維護(hù)。同時(shí)，逐步放開上網(wǎng)電價(jià)和銷售電價(jià)，讓發(fā)電側(cè)和用戶側(cè)電價(jià)由市場形成。同時(shí)推動(dòng)煤炭價(jià)格與電力價(jià)格并軌，并傳導(dǎo)到終端用戶?！?/p>

拆分國家電網(wǎng)呼聲漸起

拆分國家電網(wǎng)，或是電力改革重啟的重頭戲。

　　對(duì)于電網(wǎng)企業(yè)，受管制的電價(jià)為其低利潤率提供了理由，其“哭窮”之聲不絕于耳，但國網(wǎng)年經(jīng)營性現(xiàn)金流在2000億元以上，巨大的現(xiàn)金流帶來強(qiáng)烈的投資沖動(dòng)，投資過程中存在關(guān)聯(lián)交易已成不爭的事實(shí)，易滋生行業(yè)腐敗，背離了公用事業(yè)的宗旨。

　　國家電網(wǎng)公司員工數(shù)量超過150萬人，注冊(cè)資金為2000億元人民幣，經(jīng)營區(qū)域覆蓋全國26個(gè)省、自治區(qū)和直轄市，覆蓋國土面積的88%以上。2012年，該公司在《財(cái)富》雜志全球500強(qiáng)企業(yè)中排名第七位。

　　一個(gè)巨大的壟斷公司，國家是根本無法監(jiān)管的。其控制的資源太大，大到尾大不掉，誰都不是它的對(duì)手，或許只有拆分這條路可走。

　　電力改革的另一場大戲，應(yīng)當(dāng)是實(shí)現(xiàn)電力低碳化發(fā)展。2010年，我國政府提出了“到2020年，我國非化石能源消費(fèi)比重提高到15%，單位GDP二氧化碳減排40%-45%”的發(fā)展目標(biāo)。電力行業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)行業(yè)，也是國民經(jīng)濟(jì)中最大的碳排放部門和高污染行業(yè)。有數(shù)據(jù)顯示，我國電力行業(yè)碳排放總量占我國化石能源利用碳排放總量的比例高達(dá)38.73%。促進(jìn)電力行業(yè)低碳化發(fā)展對(duì)我國低碳化發(fā)展總體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)具有決定作用。因此，當(dāng)前我國電力行業(yè)面臨十分迫切的低碳發(fā)展要求。

　　電力實(shí)現(xiàn)低碳化發(fā)展，最為重要的途徑就是國家政策在頂層設(shè)計(jì)上要鼓勵(lì)和促進(jìn)可再生能源的大規(guī)模并網(wǎng)發(fā)電，最大程度地實(shí)現(xiàn)對(duì)傳統(tǒng)化石燃料發(fā)電容量的替代，以調(diào)整電力結(jié)構(gòu)。當(dāng)前，我國可再生能源資源分布較為集中，且與能源需求呈明顯的逆向分布，這使得我國可再生能源的開發(fā)利用需按照“集中并網(wǎng)、跨區(qū)外送”的方式進(jìn)行。（蔡恩澤）

來源：中國審計(jì)報(bào)

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