國(guó)土開(kāi)發(fā)不能“焚琴煮鶴”

多年過(guò)度開(kāi)發(fā)和不合理布局，致使耕地銳減、土地退化、生物多樣性下降、生態(tài)系統(tǒng)功能失調(diào)……大自然已向人類(lèi)發(fā)出嚴(yán)重警告——

　　上馬工業(yè)項(xiàng)目毀林埋田，向生態(tài)濕地區(qū)域排污，在自然保護(hù)區(qū)建別墅……近年來(lái)，在發(fā)展沖動(dòng)牽引下，此類(lèi)“焚琴煮鶴”的負(fù)面事件頻頻爆出。國(guó)土如何開(kāi)發(fā)，事關(guān)文明延續(xù)。

　　黨的十八大報(bào)告明確提出，要優(yōu)化國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局。“國(guó)土是中華民族賴以生存的根基，如果隨意開(kāi)發(fā)，皮之不存，毛將焉附？”近日召開(kāi)的全國(guó)政協(xié)常委會(huì)上，委員們的質(zhì)問(wèn)，如當(dāng)頭棒喝，發(fā)人深省。

　　守住“生態(tài)紅線”

　　綠色一點(diǎn)點(diǎn)被擠占，底線一次次被突破。委員們對(duì)近年來(lái)城鎮(zhèn)建設(shè)用地的肆意擴(kuò)張和粗放、低效利用感觸很深。

　　全國(guó)政協(xié)常委吳晶出示的一項(xiàng)調(diào)查顯示，城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化特征非常明顯。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2000—2010年，全國(guó)城鎮(zhèn)建成區(qū)面積增長(zhǎng)61.6%，其中城市建成區(qū)面積增長(zhǎng)78.5%，而同期城鎮(zhèn)人口增長(zhǎng)僅為46.6%。農(nóng)村建設(shè)用地總量也不減反增，特大城市、大城市、東南沿海地區(qū)土地承載能力已接近極限，一些省份城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模已經(jīng)突破2020年的控制指標(biāo)。

　　全國(guó)政協(xié)常委何丕潔認(rèn)為，國(guó)土開(kāi)發(fā)強(qiáng)度過(guò)高和空間結(jié)構(gòu)失衡已經(jīng)到了非常嚴(yán)重的地步。據(jù)他介紹，30%是一個(gè)國(guó)家或地區(qū)國(guó)土開(kāi)發(fā)強(qiáng)度的極限，日本、韓國(guó)的土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度都在10%以下。而根據(jù)國(guó)土資源部統(tǒng)計(jì)，我國(guó)的某些省市開(kāi)發(fā)強(qiáng)度竟已高達(dá)40%。一些大城市“攤大餅”式擴(kuò)張，小城鎮(zhèn)建設(shè)遍地開(kāi)花，也造成生產(chǎn)空間占比過(guò)大，人均綠地面積過(guò)少，區(qū)域生態(tài)功能日益脆弱。

　　從耕地面積可以清晰看出開(kāi)發(fā)之猛。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2000年到2010年，全國(guó)耕地面積由19.23億畝減少到18.26億畝?！俺擎?zhèn)化規(guī)模擴(kuò)展、速度加快，城市開(kāi)發(fā)建設(shè)特別是工業(yè)項(xiàng)目不斷占用優(yōu)質(zhì)耕地，18億畝耕地紅線警鐘已經(jīng)屢屢敲響！”全國(guó)政協(xié)委員吳超憂心忡忡。

　　與此同時(shí)，急劇擴(kuò)張的建設(shè)用地并沒(méi)有得到合理、有效利用。相關(guān)研究資料顯示，我國(guó)GDP每增長(zhǎng)1%，土地占用量竟達(dá)西方國(guó)家的5—8倍。吳晶在調(diào)查中觀察到，眼下正在興起的建設(shè)浪潮中，不少城鎮(zhèn)熱衷于建設(shè)大型廣場(chǎng)、商城、大型開(kāi)發(fā)區(qū)和工業(yè)園區(qū)。盲目上馬的項(xiàng)目占用了大量土地資源，卻未能從經(jīng)濟(jì)體量和社會(huì)需求出發(fā)，土地空間開(kāi)發(fā)競(jìng)爭(zhēng)力并不高，這造成土地利用率低下，資源嚴(yán)重浪費(fèi)。

　　習(xí)近平總書(shū)記在中共中央政治局第六次集體學(xué)習(xí)時(shí)指出，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，應(yīng)牢固樹(shù)立生態(tài)紅線觀念，不能越雷池一步。何丕潔認(rèn)為，國(guó)土開(kāi)發(fā)要堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先原則?！霸谡w謀劃國(guó)土空間開(kāi)發(fā)時(shí)，必須把生態(tài)環(huán)境保護(hù)放在第一位，只有這樣才能構(gòu)建科學(xué)合理的城鎮(zhèn)化格局、農(nóng)業(yè)發(fā)展格局、生態(tài)安全格局?！?/p>

　　全國(guó)政協(xié)常委楊天怡認(rèn)為，城鎮(zhèn)化的健康推進(jìn)，除了要管制好土地用途，還要嚴(yán)格控制總量，合理安排規(guī)模、結(jié)構(gòu)和布局?！白铌P(guān)鍵的是要樹(shù)立國(guó)土開(kāi)發(fā)主體功能理念，對(duì)國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)要建立限制開(kāi)發(fā)的制度，對(duì)依法設(shè)立的各級(jí)自然保護(hù)區(qū)、世界文化自然遺產(chǎn)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園等要建立禁止開(kāi)發(fā)的制度?！?/p>

　　全國(guó)政協(xié)常委陳清華則建議在重要生態(tài)功能區(qū)、陸地和海洋生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)、脆弱區(qū)等區(qū)域劃定生態(tài)紅線，對(duì)各類(lèi)主體功能區(qū)分別制定相應(yīng)的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)境政策。要加強(qiáng)生態(tài)評(píng)估，使重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)惡化趨勢(shì)盡早得到遏制，主要生態(tài)功能區(qū)盡早得到恢復(fù)和改善。

　　規(guī)劃呼喚升級(jí)版

　　2010年國(guó)務(wù)院頒布了《國(guó)家主體功能區(qū)規(guī)劃》，第一次系統(tǒng)確定了國(guó)土空間開(kāi)發(fā)的主體功能定位。但從目前出現(xiàn)的新問(wèn)題來(lái)看，這個(gè)規(guī)劃亟待進(jìn)一步細(xì)化。

　　全國(guó)政協(xié)常委陳德銘認(rèn)為，應(yīng)適時(shí)賦予規(guī)劃一定的法律效力。他曾專門(mén)咨詢過(guò)有關(guān)部門(mén)，得到的答復(fù)是規(guī)劃是指導(dǎo)性的，沒(méi)有法律約束力，現(xiàn)在看來(lái)仍有必要通過(guò)法律形式對(duì)規(guī)劃的效力予以強(qiáng)化。他還提出，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中高效的優(yōu)勢(shì)，吸引更多的社會(huì)資金參與，探索新方式、新手段，共同致力于完善主體功能區(qū)建設(shè)，推進(jìn)規(guī)劃升級(jí)。

　　生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、人口遷徙、城鎮(zhèn)化格局不斷變化，需要規(guī)劃適時(shí)作出調(diào)整。全國(guó)政協(xié)常委李朋德認(rèn)為，規(guī)劃具體實(shí)施中存在一系列問(wèn)題，如缺少統(tǒng)一的地理空間信息平臺(tái)支持、監(jiān)管的體系和手段不具備、實(shí)施主體難以明確、綜合評(píng)價(jià)難以及財(cái)稅政策不配套等，“規(guī)劃亟待推出更加完善的升級(jí)版”。

　　“現(xiàn)在不缺規(guī)劃，缺的是細(xì)化與落實(shí)，要竭力避免政策之間相互打架，一些投資巨大、用地量大的重大工程必須得到更加充分的論證?！比珖?guó)政協(xié)委員、國(guó)土資源部土地利用管理司司長(zhǎng)廖永林介紹，目前我國(guó)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)涉及的部門(mén)很多，相關(guān)規(guī)劃也很多，但彼此之間存在沖突、難以銜接，下一步完善主體功能區(qū)規(guī)劃過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)注重細(xì)化，出臺(tái)落實(shí)規(guī)劃的相應(yīng)細(xì)則。

　　全國(guó)政協(xié)常委陳群也持此觀點(diǎn)：“應(yīng)將主體功能區(qū)規(guī)劃與部門(mén)、地區(qū)發(fā)展規(guī)劃、工作計(jì)劃結(jié)合起來(lái)，做好細(xì)化。比如，在重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)，應(yīng)提高資源利用效率；而在限制開(kāi)發(fā)區(qū)，則應(yīng)重點(diǎn)控制土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，重視生態(tài)保育、生態(tài)服務(wù)業(yè)的發(fā)展?！?/p>

　　領(lǐng)導(dǎo)意志突破規(guī)劃現(xiàn)象嚴(yán)重

　　國(guó)土規(guī)劃的目的在于實(shí)施。然而一方面規(guī)劃執(zhí)行易受領(lǐng)導(dǎo)意志影響，隨意突破規(guī)劃現(xiàn)象嚴(yán)重；另一方面，規(guī)劃執(zhí)行過(guò)程中涉及的生態(tài)補(bǔ)償、人員安置等錯(cuò)綜復(fù)雜的問(wèn)題也讓一些執(zhí)行者望而卻步，導(dǎo)致一些地區(qū)的規(guī)劃只停留在“紙上劃劃、墻上掛掛”。

　　“專項(xiàng)規(guī)劃不協(xié)調(diào)、基礎(chǔ)規(guī)劃未落地，是規(guī)劃得不到有效執(zhí)行的重要原因?！比珖?guó)政協(xié)常委楊維剛指出，規(guī)劃應(yīng)當(dāng)是科學(xué)、嚴(yán)肅的，規(guī)劃不合理或者得不到有效執(zhí)行，將直接影響我們優(yōu)化國(guó)土空間開(kāi)發(fā)的全局。

　　楊維剛指出，目前土地利用、交通、水利、能源、林業(yè)等各類(lèi)專業(yè)規(guī)劃各自為政，導(dǎo)致國(guó)土空間功能錯(cuò)位；鎮(zhèn)、村兩級(jí)規(guī)劃薄弱，甚至完全缺失，且僅涉及建設(shè)用地管理與耕地保護(hù)，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和鄉(xiāng)村建設(shè)指導(dǎo)性不強(qiáng)；另外，目前的規(guī)劃評(píng)估帶有隨意性，存在“重規(guī)劃、輕考核，重指標(biāo)、輕評(píng)估”的現(xiàn)象，對(duì)規(guī)劃的執(zhí)行進(jìn)度、執(zhí)行效果缺乏客觀、有效的評(píng)價(jià)。這些因素都直接影響規(guī)劃的執(zhí)行力度。

　　他建議，要通過(guò)制定國(guó)土規(guī)劃基本法，確立國(guó)土規(guī)劃的法律地位，將國(guó)土規(guī)劃的編制和實(shí)施納入一定的法律程序。“通過(guò)立法，可以將國(guó)土規(guī)劃體系所包含的不同層次、不同類(lèi)型規(guī)劃，從編制到實(shí)施的一整套基本程序作出原則規(guī)定，為規(guī)劃審批、頒布、實(shí)施和修訂提供法律保障。”

　　分配制度是最大杠桿

　　全國(guó)政協(xié)常委田嵐也認(rèn)為，在國(guó)土空間開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略中，應(yīng)當(dāng)以法律的形式對(duì)人的權(quán)利予以保障：包括人的自由流動(dòng)、自主選擇職業(yè)、居住地和生活方式，讓禁、限區(qū)域的人能夠有足夠的選擇空間和可能。

　　田嵐還提醒，應(yīng)建立一系列配套措施，諸如完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、基本保障制度、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)機(jī)制等，確保禁限區(qū)人們的生活水平、發(fā)展要求和話語(yǔ)權(quán)不受損害。“分配制度是最大杠桿，合理的分配，才能確?？尚械姆止?。獎(jiǎng)勵(lì)和懲罰性政策，要配套使用。”

　　“應(yīng)盡快制定、完善配套的資源開(kāi)發(fā)生態(tài)補(bǔ)償制度。出臺(tái)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償相關(guān)條例，以實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的‘善治’與長(zhǎng)效?！睏钐焘Ｎf(shuō)，還應(yīng)加大重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的均衡性轉(zhuǎn)移支付力度，對(duì)限制開(kāi)發(fā)區(qū)域和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域予以相應(yīng)的政策傾斜。

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