城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟發(fā)展的結(jié)果，而不是原因

　　我國不少地方政府一方面通過出讓土地獲取直接收益，另一方面利用土地抵押獲得貸款。這種過度依賴土地財政的發(fā)展途徑，一定是不持續(xù)的。一旦資金鏈斷裂，地方政府將背負沉重的金融債務。

　　原因——產(chǎn)業(yè)過分單一，勢必經(jīng)不起市場變化沖擊

　　分析底特律從輝煌到破產(chǎn)的路徑和原因，對我國正在推行的新型城鎮(zhèn)化很有警示與借鑒意義。

　　底特律的財務問題已經(jīng)發(fā)酵了幾十年，一直未能得到解決。底特律遭遇破產(chǎn)窘境最主要的原因，是產(chǎn)業(yè)過于單一。底特律的汽車工業(yè)產(chǎn)值占當?shù)谿DP的80%，這樣的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，勢必經(jīng)不起市場變化沖擊。一旦汽車銷量下滑，危機立即到來。

　　隨著日系與歐系汽車的崛起，底特律汽車業(yè)所占市場份額逐漸萎縮。與此同時，汽車巨頭們開始在全球，尤其是中國等新興經(jīng)濟體建廠，這直接導致底特律汽車產(chǎn)業(yè)的就業(yè)崗位和稅收能力急速下降。雪上加霜的是，底特律在金融危機期間遭受沉重打擊，三大汽車公司大量裁員，導致城市的經(jīng)濟更加惡化。

　　而且，長期過度依賴汽車工業(yè)，也給底特律的教育事業(yè)帶來負面影響。教育分析人士指出，由于底特律擁有眾多汽車工廠，年輕人只要獲得中學文憑就能找到工作，而且很快能達到中產(chǎn)階級的收入水平。這就誤導了當?shù)卣c民眾，使他們忽視了人力資本投資的重要性。而培養(yǎng)和吸引人才以及合理的人才規(guī)劃，對一個城市是非常重要的，他們恰恰是產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新和轉(zhuǎn)型升級的源泉。真可謂“成也汽車，敗也汽車”！

　　汽車工業(yè)的萎縮帶來了一系列的連鎖反應。首當其沖就是就業(yè)困難，收入水平下降，人口開始向外遷徙。另一方面，則與民權運動引發(fā)的種族緊張局勢以及騷亂有關，白人和中產(chǎn)階級流向郊外。曾經(jīng)像潮水一樣來到這座城市工作的人們，現(xiàn)在卻退潮一樣逃離這里。人口急劇下降導致稅基驟減，稅收同時大幅下降。

　　但公共支出依然龐大：政府不僅要維持一個約360平方公里大城市的日常運營，還有不堪負荷的醫(yī)療和養(yǎng)老金支出。底特律的市政淪為“吃飯財政”，政府雇員的薪水和福利支出吞掉了幾乎4/5的預算。在180億美元的債務當中，很大一部分產(chǎn)生于福利。

　　在經(jīng)濟衰落之后，還要維持以前的福利水平，政府確實難以承受。但在底特律，誰也不敢削減福利。美國汽車業(yè)的工會有悠久的傳統(tǒng)，能量非常大，政治家們都不敢得罪這些藍領選民。

　　警示——過度依賴土地財政的發(fā)展途徑，一定是不持續(xù)的

　　當下我國正在把新型城鎮(zhèn)化建設提到更高的戰(zhàn)略地位，底特律的破產(chǎn)給我們敲響了警鐘。

　　對我們這些正在經(jīng)歷大規(guī)模城市化進程的人來說，聽說這樣一個大城市破產(chǎn)，覺得是一個不可思議的事情。但實際上，底特律破產(chǎn)提醒我們，如果一個城市經(jīng)營不善或者戰(zhàn)略上出現(xiàn)失誤，真的會走向破產(chǎn)。

　　從底特律的教訓來看，其汽車產(chǎn)業(yè)曾如此輝煌，但也正因為其產(chǎn)業(yè)過于單一，結(jié)果就導致了破產(chǎn)。而我國有多少城市有自己的特色產(chǎn)業(yè)呢？如果沒有，卻又在大筆舉債進行城市擴張，其結(jié)果必將是危險的。

　　對一個城市來說，產(chǎn)業(yè)過于單一，就相當于把所有的雞蛋都放在一個籃子里面，只要這個產(chǎn)業(yè)稍有風吹草動，這個城市就會受到很大的沖擊。近年來，我國許多領域和行業(yè)的產(chǎn)能過剩問題日益嚴峻，隨之而來的是一大批傳統(tǒng)工業(yè)城市、資源型城市面臨困境。那些曾經(jīng)創(chuàng)造神話的“鋼城”和“煤城”，無不面臨巨大的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級的壓力。換言之，地方經(jīng)濟發(fā)展絕不能過度依賴某個單一產(chǎn)業(yè)，必須主動推進城市產(chǎn)業(yè)更新?lián)Q代和轉(zhuǎn)型升級。

　　更令人擔憂的，是政府主導下的“造城運動”。地方政府出于政績和GDP的考慮，過度依賴投資拉動經(jīng)濟，導致重復性建設，各種CBD和產(chǎn)業(yè)園不斷涌現(xiàn)，而當?shù)氐氖袌鲂枨笥邢?，由此造成了一些“空城”和“鬼城”?/p>

　　一些城市在沒有足夠的產(chǎn)業(yè)支撐的條件下，通過大力發(fā)展房地產(chǎn)業(yè)來增加土地出讓收入。表面上看樓房蓋起來了，廣場建起來了，農(nóng)民都進城了，但實質(zhì)上這種城市化就像是無米之炊，難以持續(xù)健康地發(fā)展。因此，沒有結(jié)構(gòu)合理的實體產(chǎn)業(yè)支撐的城鎮(zhèn)化，嚴格來說是“偽城鎮(zhèn)化”，是危險的城鎮(zhèn)化，這也是中央提出要走新型城鎮(zhèn)化道路的根本原因。

　　中美兩國體制、國情存在較大差異。我國《預算法》禁止地方政府發(fā)行債券，《破產(chǎn)法》里也根本沒有地方政府破產(chǎn)的規(guī)則。因此，一些地方政府即使面臨非常嚴重的財政危機，也不會進入破產(chǎn)程序，更不會被宣布破產(chǎn)。這就使得地方政府的債務被掩蓋起來，從而成為隱性債務。

　　盡管地方政府因為《預算法》規(guī)定不許負債，但暗度陳倉搞城市投融資平臺負債的現(xiàn)象很普遍。而此類融資平臺幾乎都是依靠土地：我國不少地方政府一方面通過出讓土地獲取直接收益，另一方面利用土地抵押獲得貸款。這種過度依賴土地財政的發(fā)展途徑，一定是不持續(xù)的。一旦資金鏈斷裂，地方政府將背負沉重的金融債務。

　　對中央政府來說，應盡快推行房產(chǎn)稅、資源稅，這才是政府穩(wěn)定、合理的財源；對地方政府來說，應基于實體經(jīng)濟發(fā)展促進城市建設，應著力于促進產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)型、合理規(guī)劃城市用地、提高城市管理水平。

　　畢竟，城鎮(zhèn)化只能是經(jīng)濟發(fā)展的結(jié)果，而不是經(jīng)濟發(fā)展的原因。

來源：中國國土資源報

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