旅游產(chǎn)業(yè)亟待差別化用地政策

　　1月23日，《桂林旅游產(chǎn)業(yè)用地改革試點(diǎn)若干政策》正式公布。這一政策為桂林市改革創(chuàng)新旅游產(chǎn)業(yè)用地管理提供了總體思路，并提出了操作性很強(qiáng)的相關(guān)配套措施。桂林市是國(guó)家旅游產(chǎn)業(yè)用地改革試點(diǎn)城市，該政策出臺(tái)是當(dāng)?shù)貙?duì)旅游產(chǎn)業(yè)用地管理的又一次改革創(chuàng)新和突破。

　　那么，目前我國(guó)旅游產(chǎn)業(yè)用地現(xiàn)狀如何？怎樣保障重點(diǎn)旅游項(xiàng)目、旅游景區(qū)的用地？帶著這些問(wèn)題，記者在有關(guān)會(huì)議上采訪了中國(guó)土地勘測(cè)規(guī)劃院地籍所副所長(zhǎng)、研究員戴銀萍博士。

　　旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展導(dǎo)致用地激增

　　近年來(lái)，國(guó)家批準(zhǔn)實(shí)施國(guó)際旅游島、國(guó)家旅游綜合改革試驗(yàn)區(qū)、旅游綜合改革示范區(qū)和旅游綜合改革試點(diǎn)城市，頒布實(shí)施《海南國(guó)際旅游島建設(shè)發(fā)展規(guī)劃綱要（2010~2020年）》、《云南省旅游業(yè)發(fā)展和改革規(guī)劃綱要（2008~2015年）》等，這對(duì)探索創(chuàng)新旅游綜合改革涉及的制度和發(fā)展模式，既提出了方向和要求，又提供了政策支持。

　　2010年7月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展旅游業(yè)意見(jiàn)重點(diǎn)工作分工方案》的通知，提出年度土地供應(yīng)要適當(dāng)增加旅游業(yè)發(fā)展用地；積極支持利用荒地、荒坡、荒灘、垃圾場(chǎng)、廢棄礦山、邊遠(yuǎn)海島和可以開(kāi)發(fā)利用的石漠化土地等開(kāi)發(fā)旅游項(xiàng)目；支持企事業(yè)單位利用存量房產(chǎn)、土地資源興辦旅游業(yè)。

　　“旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展呈現(xiàn)用地需求旺盛的特點(diǎn)?！贝縻y萍說(shuō)，“旅游產(chǎn)業(yè)用地規(guī)模日益增長(zhǎng)，生態(tài)景觀、康體休閑功能性用地需求大；傳統(tǒng)旅游區(qū)域以外的地區(qū)旅游用地需求加大，對(duì)未利用地需求增加。例如，海南省‘十一五’期間的旅游用地供應(yīng)量為1191.74公頃，占同期建設(shè)用地供應(yīng)總量的20.2%，‘十二五’期間旅游建設(shè)用地需求量達(dá)21296公頃，占同期建設(shè)用地需求總量的37.1%。云南省2009年的旅游產(chǎn)業(yè)建設(shè)用地面積為6.13萬(wàn)公頃，根據(jù)《云南省旅游產(chǎn)業(yè)土地利用專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃（2010~2015年）》確定的目標(biāo)，到2015年云南省旅游產(chǎn)業(yè)建設(shè)用地規(guī)模將達(dá)10.96萬(wàn)公頃，增長(zhǎng)近80%?！?/p>

　　供需矛盾突出，用地標(biāo)準(zhǔn)欠缺

　　國(guó)家對(duì)于旅游產(chǎn)業(yè)的重視和旅游產(chǎn)地用地試點(diǎn)工作增加了地方“旅游興市”的動(dòng)力，而用地問(wèn)題也隨之而來(lái)。

　　“計(jì)劃指標(biāo)不足，供需矛盾突出?！贝縻y萍表示，旅游業(yè)關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)多、用地規(guī)模大，各地普遍反映，存在指標(biāo)缺口問(wèn)題，供需矛盾十分突出。如云南騰沖確定了包括休閑度假、商務(wù)會(huì)展、旅游村鎮(zhèn)、旅游配套設(shè)施建設(shè)等44個(gè)項(xiàng)目，至2015年規(guī)劃用地7335.98公頃。而騰沖縣2006~2020年新增建設(shè)用地指標(biāo)只有3118公頃，旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展建設(shè)用地供需缺口較大。

　　問(wèn)題不僅出現(xiàn)在用地指標(biāo)上，很多地方旅游規(guī)劃缺乏與土地利用總體規(guī)劃的銜接，沒(méi)有將旅游建設(shè)項(xiàng)目納入土地利用總體規(guī)劃，旅游項(xiàng)目難以獲得發(fā)展空間?！跋鄬?duì)于規(guī)劃期限為15年的土地利用總體規(guī)劃和規(guī)劃期限為20年的城市總體規(guī)劃，旅游項(xiàng)目用地的具體空間定位較為困難，導(dǎo)致其在土地利用總體規(guī)劃與城市規(guī)劃中無(wú)法精確落地，即面臨‘落地難’的問(wèn)題。”戴銀萍說(shuō)。

　　戴銀萍介紹說(shuō)，目前旅游產(chǎn)業(yè)沒(méi)有單獨(dú)的用地門(mén)類(lèi)，地方一般按30~50年的經(jīng)營(yíng)性用地出讓?zhuān)蚵糜萎a(chǎn)業(yè)本身又具有高投資、高風(fēng)險(xiǎn)、低收入、慢回報(bào)的產(chǎn)業(yè)基本特征，再加上旅游用地未單獨(dú)設(shè)立基準(zhǔn)地價(jià)，在評(píng)估地價(jià)時(shí)，主要參照商服用地基準(zhǔn)地價(jià)，造成旅游用地出讓價(jià)格偏高，難以吸引投資，影響了旅游業(yè)發(fā)展。此外，適用于旅游行業(yè)的用地標(biāo)準(zhǔn)和用地規(guī)?？刂企w系尚不完善，缺少旅游行業(yè)節(jié)約集約用地評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管體系；普遍存在“重新增建設(shè)、輕存量盤(pán)活，重短期利益、輕生態(tài)效益”問(wèn)題。

　　在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革滯后影響了鄉(xiāng)村旅游發(fā)展。“農(nóng)家樂(lè)”、鄉(xiāng)村酒店、休閑農(nóng)莊、農(nóng)業(yè)旅游等鄉(xiāng)村旅游用地絕大多數(shù)是通過(guò)租賃方式使用集體建設(shè)用地，或是宅基地所有者自主經(jīng)營(yíng)。農(nóng)民以宅基地使用權(quán)入股從事鄉(xiāng)村旅游在法律上受到限制；規(guī)范集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的相關(guān)政策規(guī)定尚未出臺(tái)，集體建設(shè)用地?zé)o法實(shí)現(xiàn)抵押融資，投資者短期心態(tài)明顯，導(dǎo)致鄉(xiāng)村旅游難以形成規(guī)模。以上問(wèn)題亟須在旅游用地試點(diǎn)和創(chuàng)新中加以解決。

　　探索促進(jìn)旅游產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的供地政策

　　旅游產(chǎn)業(yè)用地如何分類(lèi)管理？戴銀萍建議，要落實(shí)節(jié)約優(yōu)先戰(zhàn)略，探索促進(jìn)旅游產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的供地政策，建立符合旅游產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)的用地標(biāo)準(zhǔn)，開(kāi)展城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)利用，依據(jù)城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃，合理確定旅游景區(qū)內(nèi)建設(shè)密度、容積率等控制標(biāo)準(zhǔn)。

　　明確旅游產(chǎn)業(yè)用地概念，完善管理政策規(guī)定。盡快明確旅游用地概念和用地范圍，在土地分類(lèi)中單獨(dú)設(shè)立旅游產(chǎn)業(yè)用地，并劃分為旅游建設(shè)用地和非建設(shè)用地兩類(lèi)。建議在明確界定旅游產(chǎn)業(yè)用地概念和分類(lèi)基礎(chǔ)上，出臺(tái)不同的用地政策，特別是要提出針對(duì)不同類(lèi)型旅游產(chǎn)業(yè)用地的保障與調(diào)控措施；包括建立適應(yīng)旅游產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)建設(shè)特點(diǎn)的出讓年期和方式、制定用地規(guī)?？刂浦笜?biāo)和設(shè)立旅游產(chǎn)業(yè)用地基準(zhǔn)地價(jià)等。

　　賦予旅游業(yè)發(fā)展空間，完善規(guī)劃計(jì)劃管理機(jī)制。建議將旅游基礎(chǔ)設(shè)施和重點(diǎn)旅游項(xiàng)目納入各地國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃。風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃等要與土地利用總體規(guī)劃銜接好，為旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造條件、留足空間；建議在相關(guān)規(guī)劃基礎(chǔ)上，編制旅游產(chǎn)業(yè)用地專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，與土地利用總體規(guī)劃等做好對(duì)接，加強(qiáng)土地計(jì)劃指標(biāo)對(duì)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的支持，進(jìn)一步保障和規(guī)范旅游產(chǎn)業(yè)建設(shè)項(xiàng)目。

　　完善土地產(chǎn)權(quán)制度，支持集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)。建議推進(jìn)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革。在土地所有權(quán)、使用權(quán)明確的前提下：支持農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民利用集體建設(shè)用地自主開(kāi)發(fā)旅游項(xiàng)目；支持農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和承包人利用非耕農(nóng)用地、林權(quán)、集體土地承包權(quán)，在不改變土地用途的前提下以作價(jià)出資、投資入股、租賃方式與開(kāi)發(fā)商合作開(kāi)發(fā)旅游項(xiàng)目。

　　探索新型配置方式，研究差別化用地管理政策。對(duì)城市規(guī)劃圈內(nèi)的旅游項(xiàng)目，可以通過(guò)批次用地方式予以?xún)?yōu)先保障；對(duì)圈外重大旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，由部、省直接安排指標(biāo)，優(yōu)先審批；對(duì)景區(qū)內(nèi)部建設(shè)用地，以風(fēng)景名勝設(shè)施用地報(bào)批，享受相關(guān)優(yōu)惠政策；對(duì)符合土地利用總體規(guī)劃及相關(guān)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃的旅游項(xiàng)目用地，在用地審批時(shí)，區(qū)分不同用地，靈活采取只租不征、只征不轉(zhuǎn)、只轉(zhuǎn)不征、既征又轉(zhuǎn)等多種形式進(jìn)行處置；對(duì)利用城鎮(zhèn)村存量建設(shè)用地開(kāi)發(fā)旅游項(xiàng)目，符合節(jié)約集約標(biāo)準(zhǔn)的，在報(bào)批費(fèi)用上予以?xún)?yōu)惠；對(duì)利用未利用地發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)的，合理確定審批方式、供地方式和稅費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行鼓勵(lì)和引導(dǎo)。

來(lái)源：中國(guó)國(guó)土資源報(bào)

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