煤炭資源稅改：一道待解的難題

　　延宕數(shù)年的煤炭資源稅改革進(jìn)程有望很快推行。屆時(shí)，從量計(jì)征將改為從價(jià)計(jì)征，煤企稅負(fù)將普遍提高。

　　記者從權(quán)威渠道獲悉，涉及煤炭的資源稅改革方案已上報(bào)國務(wù)院，本來今年全國“兩會(huì)”前就計(jì)劃實(shí)行，但后來又被延期。

　　據(jù)了解，此次資源稅改革包括兩方面內(nèi)容：一是煤炭資源稅實(shí)行從價(jià)計(jì)征；二是取消與煤炭和石油天然氣相關(guān)聯(lián)的行政收費(fèi)，實(shí)行“費(fèi)改稅”。

　　列入稅改計(jì)劃多年的煤炭資源稅改革之所以遲遲未能實(shí)行，主要原因是各方分歧較大，尤其是來自相關(guān)煤炭企業(yè)的阻力較大，煤企恐從價(jià)計(jì)征資源稅后稅負(fù)無法承受。

　　此前，財(cái)政部部長樓繼偉撰文表示，從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角度考察，資源稅從量計(jì)征極易造成稅負(fù)水平偏低，難以發(fā)揮促進(jìn)資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)的作用，改革迫在眉睫。改革的重點(diǎn)是推進(jìn)煤炭等重要礦產(chǎn)品資源稅從價(jià)計(jì)征改革，清理相關(guān)收費(fèi)基金；適當(dāng)提高其他仍實(shí)行從量計(jì)征的資源品目稅額標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步發(fā)揮稅收的調(diào)節(jié)作用。

　　權(quán)威人士向記者透露，目前的改革方案已在各方面取得共識(shí)，阻力已經(jīng)消除，正在等待一個(gè)合適的時(shí)機(jī)推行。

　　從價(jià)計(jì)征為何必行

　　資源稅是以各種應(yīng)稅自然資源為課稅對(duì)象，為調(diào)節(jié)資源級(jí)差收入并體現(xiàn)國有資源有償使用而征收的一種稅。目前，我國的資源稅征收依據(jù)是國務(wù)院頒布的《中華人民共和國資源稅暫行條例》和《中華人民共和國資源稅暫行條例實(shí)施細(xì)則》，還未上升到法律層面。資源稅包括原油、天然氣、煤炭、黑色金屬礦原礦、有色金屬礦原礦、其他非金屬礦原礦和鹽等征收稅目，但其收入在財(cái)稅總收入中占比不足1％，是一個(gè)小稅種。

　　從上世紀(jì)80年代起，中國開始對(duì)自然資源征收資源稅，征收模式都是從量計(jì)征，即按照應(yīng)納稅資源產(chǎn)品的銷售數(shù)量，乘以規(guī)定的單位稅額計(jì)算納稅。

　　1994年的分稅制改革，對(duì)資源稅政策進(jìn)行了較大調(diào)整，擴(kuò)大了征收范圍，調(diào)整了稅收負(fù)擔(dān)，但依舊保持了原來的從量計(jì)征方法。在資源產(chǎn)品價(jià)格長期管制、價(jià)格波動(dòng)不大的情況下，從量計(jì)征有其合理性和相對(duì)穩(wěn)定性。

　　近10多年來，資源產(chǎn)品價(jià)格出現(xiàn)明顯的單邊向上趨勢(shì)，從量計(jì)價(jià)的方法，很難使資源稅收隨著資源產(chǎn)品價(jià)格和資源企業(yè)收益的增長而增加，從而喪失了“促進(jìn)資源合理開發(fā)”的稅收調(diào)節(jié)意義。特別是在很多資源產(chǎn)品價(jià)格已較大幅度提升的情況下，資源稅在這類產(chǎn)品價(jià)格中所占比重過低，資源稅從價(jià)計(jì)征既凸顯了前者，也在各地稅收收入減少的情況下顯現(xiàn)了增加財(cái)政收入的功能。

　　2010年以來，新一輪資源稅改革啟動(dòng)。2010年6月1日，新疆率先進(jìn)行了原油、天然氣的資源稅改革試點(diǎn)，對(duì)油氣以銷售額為計(jì)稅依據(jù)，從價(jià)計(jì)征資源稅。同年12月，這項(xiàng)改革推廣到西部12個(gè)省區(qū)。2011年11月，油氣從價(jià)計(jì)征資源稅的改革推廣到全國。

　　長期以來，煤炭在中國一次能源生產(chǎn)和消費(fèi)中的比例占到70％左右。相對(duì)于油氣資源，煤炭資源稅從價(jià)計(jì)征的改革涉及面更寬，影響更大，改革也更為復(fù)雜。因此，煤炭資源稅改革并未隨油氣資源稅改革同時(shí)推出，而是被擱置了下來。油氣資源之后，煤炭從價(jià)征稅的改革就成為“最難啃的一塊骨頭”。

　　清費(fèi)立稅是關(guān)鍵

　　煤炭從價(jià)計(jì)征資源稅的改革一再推遲，原因之一是現(xiàn)行各項(xiàng)收費(fèi)制度將何去何從。

　　財(cái)政部財(cái)科所副研究員陳龍認(rèn)為，中國的資源管理歷史中存在著稅、租、費(fèi)并存的分配關(guān)系，進(jìn)一步深化資源稅改革，需要明確稅、費(fèi)和租金的性質(zhì)和作用：一是資源稅，它是基于公共權(quán)力而形成的，其主要作用是促進(jìn)資源的合理開發(fā)與保護(hù)，使資源開發(fā)中負(fù)外部性內(nèi)部化，降低環(huán)境破壞和污染程度；二是資源權(quán)利金，它是基于所有者權(quán)利而形成的，其主要作用是維護(hù)國家所有的權(quán)利，實(shí)現(xiàn)資源有償使用，保護(hù)與促進(jìn)資源的合理開發(fā)，礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)、礦區(qū)使用費(fèi)等，從性質(zhì)上都大致屬于國際上廣泛使用的“權(quán)利金”；三是探礦權(quán)和采礦權(quán)使用費(fèi)，它是基于所有權(quán)派生的一種產(chǎn)權(quán)形式———礦業(yè)權(quán)和國家對(duì)礦業(yè)勘查、開發(fā)的公共管理權(quán)力而形成的，體現(xiàn)的是兩種權(quán)力的結(jié)合；四是特別收益金，它是基于國家公共管理權(quán)力而形成的，主要以礦產(chǎn)資源開發(fā)產(chǎn)生的超額利潤為征收對(duì)象，主要作用是調(diào)節(jié)暴利。

　　陳龍認(rèn)為，深化資源稅改革需要進(jìn)一步明確資源稅的功能定位，不能簡單地“以租代稅”、“以稅代租”或“以稅代費(fèi)”，而是要探討建立價(jià)、稅、費(fèi)、租聯(lián)動(dòng)機(jī)制，建立中央、省、縣（市、區(qū)）政府合理分享機(jī)制，充分發(fā)揮各自的積極作用，共同促進(jìn)資源合理開發(fā)和使用。

　　針對(duì)煤炭資源的收費(fèi)，各省的情況不盡相同。中國煤炭經(jīng)濟(jì)研究會(huì)秘書長趙家廉向記者表示，由于此前搞過試點(diǎn)，煤炭大省山西省在全國單獨(dú)設(shè)立了煤炭工業(yè)可持續(xù)發(fā)展基金，現(xiàn)在要“清費(fèi)立稅”，山西希望把這項(xiàng)收費(fèi)轉(zhuǎn)為資源稅，但這樣會(huì)推高資源稅的稅率。該項(xiàng)基金的征收標(biāo)準(zhǔn)多次調(diào)整，目前的征收標(biāo)準(zhǔn)是動(dòng)力煤最高每噸18元，無煙煤最高每噸23元，焦煤最高每噸23元。

　　趙家廉表示，如果山西省把資源稅稅率調(diào)高到一定程度，其他省份也可能進(jìn)行效仿，全國都要提高，“可能局面不好控制”。另外，由于涉及地方政府的利益，煤炭的清費(fèi)難度很大，尤其各省出臺(tái)了不少收費(fèi)“土政策”，現(xiàn)在收上來的錢花起來很“方便”，一旦轉(zhuǎn)為資源稅進(jìn)入預(yù)算管理用起來就不太“方便”了。

　　此前，山西省晉中市財(cái)政局曾對(duì)該市的煤炭資源稅情況進(jìn)行過摸底。晉中市2010年共有煤礦42座，煤炭資源稅實(shí)行從量征收，稅額調(diào)整為電煤每噸3.2元，焦煤每噸8元。這42座煤礦2010年上繳國家各種稅金217708.38萬元，占銷售收入的比例為17.54％，上繳各種基金70014.7萬元，占銷售收入的比例5.64％，上繳行政性收費(fèi)為35426.11萬元，占銷售收入的比例2.85％，稅費(fèi)合計(jì)323149.19萬元，占銷售收入的比例為26.04％。其中，噸煤銷售535.89元，噸煤稅金93.99元，噸煤基金30.22元，噸煤行政性收費(fèi)15.29元。

　　晉中市財(cái)政局認(rèn)為，該市煤炭企業(yè)稅費(fèi)率是26.04％，與中國2010年宏觀稅負(fù)水平趨于一致。

　　其中，稅收占67％，上繳的各種基金和行政性收費(fèi)占33％，比例明顯偏高。而且，收費(fèi)征收部門多、成本高，同時(shí)各部門占用了大量資金用于本部門經(jīng)費(fèi)，使本來不多的資金捉襟見肘，不能集中用于環(huán)境治理。

　　據(jù)記者了解，2012年有幾個(gè)煤炭資源大省曾提出，開展煤炭資源稅從價(jià)計(jì)征試點(diǎn)。國務(wù)院則提出，如進(jìn)行試點(diǎn)，增稅必須與清費(fèi)掛鉤，即將目前一些煤炭資源收費(fèi)項(xiàng)目取消。對(duì)于地方政府來說，對(duì)收費(fèi)項(xiàng)目擁有減免權(quán)，一旦提高稅收并降低收費(fèi)，地方總收入可能會(huì)減少，同時(shí)失去控制收費(fèi)項(xiàng)目的權(quán)限。因此，提出試點(diǎn)的省份不再爭(zhēng)取。

　　前述權(quán)威人士透露，在清費(fèi)立稅方面，目前的改革方案已經(jīng)在各層面達(dá)成共識(shí)，阻力已基本消除。

　　計(jì)稅依據(jù)的不確定，也是煤炭資源稅改革長期延宕的原因之一。

　　國稅總局相關(guān)人士對(duì)記者表示，煤炭資源稅主要是對(duì)原煤進(jìn)行征稅，而現(xiàn)在很難見到真正的原煤，基本都要經(jīng)過初步的洗選加工，因此連計(jì)稅價(jià)格都找不到，無法進(jìn)行從價(jià)計(jì)征。另外，煤炭開采者很多都是個(gè)體戶，連賬目都不健全，交易多為現(xiàn)金交易，計(jì)稅價(jià)格無法確定，從價(jià)計(jì)征還容易滋生腐敗。

　　財(cái)政部財(cái)科所稅收政策研究室研究員孫鋼表示，煤炭的品種很多，從量計(jì)征相對(duì)比較簡單，由于價(jià)格多種多樣，波動(dòng)又很大，從價(jià)計(jì)征到底以哪個(gè)價(jià)格為準(zhǔn)很難把握。尤其有些小煤窯銷售煤炭根本就不開票據(jù)，也沒有賬目，很難準(zhǔn)確掌握其價(jià)格。

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